牢牢把握化解争议这个“牛鼻子”
浙江省宁波市检察院检察长 叶伟忠
行政检察工作肩负服务中心大局、保障人民群众合法权益的重要职责。努力促进行政争议实质性化解，解决当事人“天大的事”，实实在在为党委政府分忧，助力诉源治理和市域社会治理，是以人民为中心的思想在行政检察工作中的精准体现，也是检察机关践行新时代“枫桥经验”、服务保障民生民利的重要途径，更彰显了助力国家治理体系和治理能力现代化的检察担当。
宁波市检察机关始终把解决人民群众的操心事、烦心事、揪心事放在首位，牢牢把握化解行政争议这个“牛鼻子”，严格遵循行政检察监督规律，将办案重点聚焦到推动解决实体性争议上来，围绕生态环境保护、房屋征迁安置、政府信息公开等行政争议多发领域，转变思路理念、拓宽方式方法、创新制度机制，树牢一体化办案思路和穿透式监督理念，综合运用调查核实、公开听证、司法救助等司法办案方式手段，主动对接社会矛盾纠纷调处化解中心，坚持依法、规范、精准、有效监督，着力破解行政诉讼“程序空转”等突出问题，推动解决了一批群众反映强烈的行政争议，努力促进案结、事了、人和、政通，实现司法办案的政治效果、法律效果和社会效果有机统一。
一年来，全市两级院紧跟上级院步伐，在思路、方法、机制多个层面努力探索，从零起步、从无到有、从少到多，一件件案件的办理，一个个争议的化解，走出了一条宁波检察特色的行政争议实质性化解的路子。
司法为民没有完成时，只有进行时。宁波市检察机关将进一步加大促进行政争议实质性化解工作力度，以实实在在的办案举措和成效深化行政检察监督，让人民群众有更加切实的司法获得感，努力为法治浙江建设、法治宁波建设贡献更多更优质的检察产品。
融入“大治理”格局 实现案结事了人和
宁波市检察机关一年来实质性化解行政争议一百二十三件
4月22日，在邵某房屋登记行政确认案协调化解现场，宁波市检察院召集宁波市自然资源和规划局海曙分局与邵某签订和解协议，邵某当场息诉罢访。
2019年10月30日，全国检察机关加强行政检察监督促进行政争议实质性化解专项活动启动。一年间，浙江省宁波市两级检察机关共实质性化解各类行政争议123件，办案量居浙江省前列，其中1件案件入选最高人民检察院典型案例，5件案件入选浙江省检察院典型案例。
凝聚合力一盘棋推进
一体化工作思路、一盘棋推进争议化解，是宁波市检察机关一贯坚持的工作法则。
黄某等人与余姚市自然资源和规划局土地行政登记争议申请监督案中，就是全面践行了这一思路。
“进入检察监督环节的行政争议，往往牵连着很多政府信息公开、行政复议和行政诉讼案件，实务中，越是复杂的行政争议，越需要我们最大程度凝聚各种工作资源和合力。”该案包案领导、宁波市检察院副检察长黄贤宏说。
“听证流程方面，建议对案件事实调查、焦点问题归纳等环节进一步细化完善。”在上述案件公开听证的前一天，宁波市检察院根据浙江省检察院的指导进一步细化听证方案。
8月25日，宁波市检察院在余姚市检察院公开听证室就该案组织了公开听证会，浙江省检察院派员参加。这也是浙江省首例在中国检察听证网直播的行政检察公开听证会。
听证会后，宁波市、余姚市两级检察院当场牵头协调余姚市委政法委、余姚市自然资源和规划局、相关街道现场召开协调会，商讨化解方案，确定由街道信访维稳基金落实一定数额经济补偿款。最终，黄某撤回监督申请并承诺息诉罢访。
“凝聚工作合力，我们不仅坚持上联下通，还积极促成外部协同，整合多方职能优势，借势借力促进行政争议化解到位、矛盾纠纷调处到位。”黄贤宏介绍说。
今年4月，宁波市检察院联合市中院、市司法局会签《关于在行政案件中共同推进行政争议实质性化解工作意见》，建立法检司互邀参与争议化解、滥诉信息互通、疑难问题会商等工作机制，制度化推动规范合作开展行政争议实质性化解工作。此外，该院还建立了与公安、环保、资规等行政机关常态化联系沟通机制，共享执法信息、争取工作支持、凝聚化解合力。
瞄准两项监督穿透式发力
“检察机关参与行政争议化解，是工作创新，但不能偏离检察监督职能定位。为此，我们聚焦主责主业，树牢‘主阵地’意识，坚持在强化行政生效裁判和非诉执行两项监督工作中实质性化解行政争议。”谈及化解争议的案件范围，宁波市检察院第六检察部主任陆玉珍说。
方向明了，调查核实的路径也更加清晰：秉持穿透式监督理念，坚持“四必”调查法，即每案必查、每案必问、每案必到、每案必谈，结合在案证据深入了解行政争议发生的背景、原因、经过及后果，确保全面查清案件事实、查明案件疑点、理性处理争议，尽最大努力做好化解工作。
“没有检察机关的监督介入，恐怕我仍挣扎于信访、诉讼循环往复的泥潭中。”胡某说。5年来，胡某与房屋拆迁安置问题较上了劲，为此提起行政复议、行政诉讼、信访50余次。
2019年年底和今年初，胡某就两起行政生效裁判分别向浙江省检察院和宁波市检察院申请诉讼监督。宁波市检察院办案人员通过“四必”调查法，厘清案件事实和争议源头：胡某申请监督的并非生效裁判案件本身，而是想通过检察监督解决两处房屋的拆迁补偿争议。于是，办案人员进一步透过诉讼监督案件审查行政行为合法性，查实行政行为本身有瑕疵，胡某的诉求具有一定合理性。
经宁波市检察院协调，江北区政府给予胡某适当经济补偿，并促成另一案件中房屋实际居住人一次性补偿胡某8万元。鉴于胡某经济困难，宁波市检察院还积极协调法院，减免了胡某1.2万元的诉讼费。最终，胡某撤回监督申请。
在运用穿透式监督理念，做实行政生效裁判监督案件实质性化解的同时，宁波市检察院还努力在强化行政非诉执行监督上下功夫。比如，制定《行政非诉执行案件检察监督指引》，明确行政非诉执行案件检察机关可予监督的情形和法律依据，作为两级检察院规范开展行政非诉执行监督办案指南。
今年以来，在非诉执行监督环节，宁波市两级检察机关推动实质化解行政争议58件。
优化方式化解矛盾
“本案行政机关的告知行为属于程序性行为，但对申请人的权利义务产生了影响，属于程序性行为结果化，因此我认为法院应当判决驳回诉讼请求而不是裁定驳回……”在一次公开听证会上，宁波大学法学院教授石绍斌评议发言。通过公开听证促进矛盾化解，这在宁波市检察机关已成为常态。
“这次亲身经历公开听证会，让我感受到检察机关开展实质性化解工作，不是把问题往外推，是为了切实解决问题。争议双方就案件事实、法律依据进行充分辩论，我们作为听证员集体评议案件，检察机关全面释法说理，这样更能促进问题解决，真正以公开促公正、以公正赢公信。”石绍斌评价道。
围绕办实办好案件，宁波市检察机关扎实推进办案制度机制的探索创新、融合运用，除积极运用公开听证促进争议化解外，还尝试通过司法救助、依托社会矛盾纠纷多元化解机制助力争议案件办理，最大限度实现案结事了人和的良好效果。
“主动融入‘大治理’格局，利用社会矛盾纠纷多元化解机制优势与多部门共同‘会诊’争议案件，更有利于化解行政争议。”陆玉珍说。
今年以来，依托该机制，宁波市两级检察院积极应邀参与化解争议，扎扎实实的办案成效赢得了好评，受邀参与争议化解的频次也逐渐增多。
在徐某行政确认案中，检察机关联合多部门合力调处，一揽子化解了这起持续3年，牵涉3家行政机关，涉及行政、刑事、民事多个法律纠纷的矛盾，提升了办案效能，也防止久拖不决产生更多矛盾纠纷。
8月14日，宁波市检察院受理了王某政府信息公开生效裁判监督案。陆玉珍发现，王某家庭极其困难，女儿身患癌症，为医治身患癌症已经去世的女婿，这个家已经负债累累。陆玉珍一方面努力协调解决行政争议，另一方面及时将案件线索移送控申部门，主动为王某申请司法救助。
“陆主任，我的司法救助金批下来了吗？”电话那头，案件申请人王某问。陆玉珍答复：“批下来了，下周你带上身份证、存折复印件过来，签一下国家司法救助金发放登记表，就可以了。”
8月28日，王某撤回诉讼监督申请。在行政诉讼监督案件中引入司法救助机制，已成为宁波市检察机关参与行政争议实质性化解的又一重要工作抓手。
“这1万元对别人或许不算什么，对我来说无疑是雪中送炭。”拿到救助金后，王某有感而发。
“这一年，我们宁波市两级检察机关紧密结合地方实际，充分运用政治智慧、法律智慧和监督智慧，从思路、方法、机制多个层面系统探索，努力推动行政争议实质性化解，以实实在在的办案成效助力破解行政诉讼‘程序空转’、行政争议久拖不决等‘老大难’，切实为促进诉源治理、市域社会治理提供检察方案。实践表明，促进行政争议实质性化解是我们做实行政检察工作的重要着力点，我们将继续努力、常抓不懈、久久为功。”采访的最后，黄贤宏对记者这样说。
（本报记者蔡俊杰 通讯员占雪琴 吴旻）
慈溪：助力企业渡过难关
“目前，有几个有意向签署订单的客户来厂参观，合作洽谈也很顺利，下半年的订单有望比2019年同期翻一番，当前企业已经走出困境，生产效率自从流水线改进后提高了20%，订单到位之后多条流水线将全面复工复产。”近日，慈溪市检察院检察官前往当地一家电器制造公司回访，公司负责人岑某介绍说。
随后，岑某带着检察官参观了企业的车间，装配间内一片繁忙有序的景象，测试间的工人们也在井然有序地调试着即将出厂的洗衣机。谁能想到就在不久前，这家电器制造企业却深陷泥潭，几近倒闭。
2018年6月7日，宁波市生态环境局慈溪分局执法人员对岑某的电器制造公司进行了现场执法检查，发现该公司擅自建成洗衣机项目并投入生产，部分液压油经车间内与电缆沟共用的雨水沟流至车间东侧雨水管道，并经该管道流入某江，经对车间内雨水沟及雨井废水采样检测，均不符合标准。因该公司需要配套建设的环境保护设施未建成、未验收，擅自从事洗衣机生产项目并投入生产，同年9月19日，宁波市生态环境局慈溪分局对此作出了行政处罚决定：一是责令该企业立即停止违法行为；二是罚款20万元。
该决定作出后，公司负责人岑某积极消除违法行为所带来的不良后果，当即停止了涉案的洗衣机项目以及数条相关流水线，同时开始筹备建设洗衣机生产项目需要配套的环境保护设施。
另一方面，岑某因资金周转困难还未全部履行罚款义务，生态环境局故向市法院申请强制执行。没有能力继续缴纳罚款的岑某来到了慈溪市检察院申请监督。检察官经审查发现，岑某在当地创办的这家电器制造公司，属于劳动密集型企业，吸纳了100余人就业，也是当地的纳税大户。2019年3月岑某因身体原因只能卧病在床，该电器制造公司也因缺少“主心骨”，生产效益每况愈下，再加上今年受疫情影响，公司经营出现严重困难。
检察官对岑某申请监督一案进行行政争议实质性化解，经调阅行政处罚案卷和行政审批案卷，并向涉案公司进行调查取证，对岑某在收到行政处罚决定书后立即整改的行为进行论证，结合该企业的社会影响力以及为当地所作的贡献，该院综合考量各方的意见，根据现有的事实和证据，认为岑某的行为符合减免滞纳金的条件。
最终，该院通过现场接待、调查核实、释法说理等方式促成生态环境局与该公司达成协商一致，在公司配套建设的环境保护设施经验收合格的前提下，生态环境局同意该公司分期缴纳罚款并免除加处罚款，企业也撤回监督申请。
余姚：离婚纠纷和拘留难题一揽子解决了
“检察院为我们两方提供和解平台，一次性解决了离婚纠纷和行政拘留的问题。”日前，余姚市检察院检察官再次拨通当事人劳某的电话询问近况。据悉，这是该院嵌入镇级社会矛盾纠纷调出化解中心（以下简称矛调中心）后办理的第一起行政争议实质性化解案件。
劳某与徐某因离婚诉讼滋生纠纷，劳某在拉扯争夺女儿时造成岳母戚某身体伤害，其间经公安机关多次调解无果，被公安机关处以行政拘留3日的行政处罚，因疫情影响尚未执行。劳某认为该处罚决定过重，向余姚市政府申请行政复议，要求予以撤销。
今年5月，余姚市司法局相关部门负责人联系了余姚市检察院，希望根据双方协作机制规定共同参与化解工作。
“通过前期多方调查取证，我们发现该案涉及到民事诉讼、行政执法、行政复议等多个司法程序，化解的关键就在于离婚诉讼能否得到妥善处理。”考虑到纠纷发生地、离婚发生地均在余姚市泗门镇，该院组建行政检察专业团队下沉泗门镇矛调中心，以民事纠纷的实质性调处推动民事行政争议一揽子解决。
围绕争议焦点，办案检察官采取了检察主导、司法协同的“三步走”分阶段化解争议：第一步，抓住离婚诉讼这一“牛鼻子”，检察官邀请了泗门镇调解中心专业婚姻调解员协同参与化解，采取背靠背调解的形式，将释法说理与情感教育融入争议化解全过程，最终劳某和徐某双方就债权债务和抚养费承担、抚养教育责任履行、探视权保障等问题顺利达成调解，并通过“微法院”签署离婚调解书；第二步，回到行政处罚案件本身，检察官会同泗门镇派出所共同做戚某的思想工作，引导戚某与劳某达成和解协议；第三步，考虑到对行政机关自由裁量权的充分尊重，以及疫情期间难以执行行政拘留的现实情况，检察官建议劳某向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请，公安机关予以认可并向劳某出具暂缓执行通知书。
“该案的办理充分尊重了公安机关的行政处罚自由裁量权，达到了案结事了人和的最终目的，感谢检察机关为类似的行政纠纷案件提供了可借鉴的检察方案。”7月22日，劳某向复议机关撤回了复议申请，司法局相关部门负责人第一时间向办案检察官表达了感谢。
据了解，该院已成功化解矛调中心案件10起，涉及行政处罚、强制拆除等领域范围。
宁波北仑：快递小哥没了后顾之忧
“在检察官的帮助下，这次调解让这场持续三个月的纠纷得到圆满的解决。”视频协调会结束后，来自宁波市北仑区行政复议局的工作人员向北仑区检察院检察官表示。据悉，这是北仑区行政争议调解中心挂牌以来，首起邀请区检察院共同参与调解并调解成功的行政复议案件。
事情因一场交通事故而起。小马是宁波市北仑区某公司的员工，被公司委派到上海为某外卖平台做配送员。2019年的一天，小马在送餐途中发生交通事故受伤，双方因民事赔偿问题诉至法院。后经法院调解，由肇事方赔偿给了小马11万元。
原本已案结事了，但小马认为自己是在受公司委派的工作期间受伤的，属于工伤，公司应该另外给其工伤赔偿，并向北仑区人社局申请了工伤认定。北仑区人社局经审查认为，小马在上班期间从事公司委派的劳务期间受伤，依法应认定为工伤，并作出工伤认定决定书。但对于这个决定，公司并不认同，认为双方只是劳务关系并非劳动关系，且小马是在为别人提供劳务时受的伤，不应认定为工伤。于是，公司向北仑区行政复议局提出复议申请，请求撤销北仑区社保局作出的工伤认定决定书。
小马与公司之间是劳务关系还是劳动关系？小马是否属于工伤？如果属于工伤，小马在获得了肇事方赔偿后是否还能要求公司给予工伤赔偿？双方在这些问题上争议很大且互不相让。“当时，我们前后协调了好几次，但效果并不理想。”根据建立的联动工作机制，区行政复议局邀请检察院派员参与本案的行政争议实质性化解工作。
疫情期间，员工招录本就是困扰企业的一大难题，加之本案的案情其实并不复杂，只是双方在部分问题上存在争议。检察官通过微信多方视频会议的方式进行调解，公司代表、小马、行政复议局工作人员、人社局工作人员和检察官同时出现在视频会议中，一起开展调解工作。
调解过程中，公司对检察官提出的“外卖员工工作时间和场所均比较灵活，该员工受伤时在送外卖返回的途中，属于工伤保险条例规定的‘在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害’的情形，应当认定为工伤”的观点予以接受。同时考虑到小马已经通过交通事故第三方赔偿了损失，工伤赔偿主要是补偿其中的部分项目及补差，从“复工复产，保增长，稳就业”的角度考虑，建议公司给予小马一定金额补偿的建议，获得了小马和企业的认可。
最终双方达成调解协议，由公司补偿给小马5万元，当天即履行完毕。公司随即向北仑区行政复议局提出撤回复议申请。该案处理完毕后，员工与企业握手言欢，小马继续在该企业正常上班。
宁波江北：违停争议得以妥善解决
“疫情期间停车困难，道路两边停满了车，交警都暂不作违法处理，以劝导为主，我也是实在找不到停车位才停在人行道上，为什么综合行政执法局直接对我进行行政处罚？”今年3月，孔女士因不服综合行政执法局的行政处罚决定向宁波市江北区政府提出复议申请，请求撤销该行政处罚。4月初，根据江北区检察院与区人大、行政复议局、法院会签的《关于强化协作共同推进行政争议实质性化解工作的实施意见（试行）》，区行政复议局邀请该院参与对该行政争议的实质性化解。
通过对复议申请材料的全面审查，以及对违停地点及其周边环境的实地查看，该院认为本案违停事实清楚，但孔女士的违法行为是否应当受到行政处罚有待商榷。首先，该行为发生在疫情防控期间，严格的防控措施导致孔女士驾驶的车辆无法进入其办公大楼的停车场，而附近又无其他可供其停车的停车场所。其次，为防止人员流动和聚集带来的风险，政府发文倡导大家步行、骑行或驾乘私家车上班，尽量不乘坐公共交通工具。因此，绝大多数复工复产人员选择了开车上班，这进一步加剧了停车需求量大增与停车位严重不足之间的矛盾。再次，宁波市交警部门于2月14日发布的《保障企业复工复产十条交管服务措施》中明确，对轻微交通违法行为以警告教育为主，原则上不予处罚。也正是这个原因，孔女士认为综合行政执法局对其违停行为的处罚与政府部门公告的内容精神相违背。
鉴于此，该院初步拟定调处方案，即是否可以在当事人认识到自己行为错误的情况下，建议区综合行政执法局对其违法行为予以酌情处理。
随后，该院先就本案与区综合行政执法局进行了充分沟通，得到了该局的支持和认可。后又联系了孔女士，就其停车行为的违法性、行政处罚行为的合法性等问题作了充分的释法说理，并就调处方案听取了孔女士的意见，就本案的处理意见初步达成合意。
4月中旬，根据相关实施意见，该院与区人大、行政复议局、法院召开联席会议，对该案进行讨论，一致同意该院的调处方案。最终，区综合行政执法局采纳了联席会议提出的建议，孔女士也当场承诺今后不再违停并撤回行政复议申请。
（文稿统筹：本报记者蔡俊杰 通讯员岑超能 陈晓烨 俞旦 叶脉清 叶景）
【本期主题：行政争议实质性化解】
