非法占用农用地线索为何难移送

江苏睢宁：三单位协同打造耕地保护“加强版”

检察干警通过“公益云”平台中的“森防卫士”系统查看全县重点区域的基本农田、河流、山岭等实时监控录像。

国以民为本，民以食为天，食以安为先，安以地为根。守护粮食安全就要守住耕地“安全门”。江苏省睢宁县检察院立足公益诉讼检察职能，牵头公安局、县自然资源和规划局出台《土地保护领域协作办案工作机制》，全方面守护耕地安全。

巨大深坑令人触目惊心

“有人在某镇开挖鱼塘。”2022年3月，睢宁县检察院检察官接到“益心为公”检察云平台志愿者的举报信息。检察官立即登录该院创设的“公益云”平台，进入“森防卫士”防控系统。

“‘森防卫士’系统是我们从自然资源和规划局接入的‘天眼’巡查监控系统。该系统对县内基本农田、河流、山岭等实现了全覆盖实时监控，我们足不出户就能提取违法用地等证据。”该院副检察长戴广栋介绍道。

随着鼠标频频点击，耕地遭挖掘破坏的全貌也逐渐展开：一眼望不见边际的巨大深坑，令人触目惊心。检察官随即将破坏现状进行截图，以提取固定证据。

从“森林卫士”防控系统上确定了具体位置后，当天该院就组织检察官赶往现场，利用无人机航拍固定了证据，并询问周边村民了解情况。鉴于土地破坏严重、所涉面积多达60余亩，检察官敏锐意识到，土地承包人张某的破坏性挖地行为可能涉嫌非法占用农用地罪，遂建议县自然资源和规划局向公安机关移送犯罪线索。

让保护措施“长牙齿”

但是，县自然资源和规划局承办人有些为难，说他们每年办案数百起，因在证据采信、入罪标准等方面同公安机关存在分歧，还没有成功移送过一起涉嫌非法占用农用地罪案件。

这是咋回事儿？原来，对耕地被毁坏程度需进行鉴定，可当时并无专门土地领域鉴定办法对鉴定主体进行规范。实践中，土地管理部门在行政执法过程中，均自行出具鉴定报告，作为认定行政相对人行为违法、作出行政处罚的依据。但是，公安机关认为这种鉴定报告达不到刑事立案的证据标准。这也使得很多破坏耕地案件难以通过刑事手段追究责任。

“必须用‘长牙齿’的硬措施保护耕地。”在该院检察长王林带领下，该院牵头组织县公安局、自然资源和规划局，就非法占用农用地行为行政执法与刑事犯罪侦查衔接问题多次召开圆桌会议，明确取证方向、入罪标准，最终促使公安局、自然资源和规划局形成共识：先由市级土地管理部门指定的专业鉴定公司出具报告，然后再由市级土地管理部门进行认定。

经此鉴定、认定后，2022年3月20日，张某被公安机关以涉嫌非法占用农用地罪立案侦查。为推进土地尽快复耕，同年3月23日，睢宁县检察院以公益诉讼诉前程序立案调查此案。一周后，该院向案涉土地所在镇政府、县自然资源和规划局制发检察建议，建议其尽快修复基本农田。两个月后，镇政府回复“土地已恢复原状”。

睢宁县检察院收到回复后到现场开展“回头看”，认为案涉土地耕作层仍处于被破坏状态，案涉土地尚未完全恢复耕种功能，需要进一步修复。

2022年8月22日，睢宁县检察院对张某提起公诉，同步提起附带民事公益诉讼，要求张某承担公益损害赔偿责任及复垦修复费用。案件审理中，张某自愿承担损害赔偿费用，并按照复垦方案的要求修复基本农田。2022年12月20日，经验收，案涉土地已恢复耕种条件。2023年1月18日，因张某认罪悔过并积极履行复垦义务，法院依法对其从轻处罚，以非法占用农用地罪判处其拘役三个月，缓刑六个月，并处罚金1万元。

“行政执法+刑事侦查+公益诉讼检察”协同发力

此案办理过程中，检察机关还主动发挥主体责任，牵头起草《土地保护领域协作办案工作机制》。经多次磋商，睢宁县检察院、县公安局、县自然资源和规划局于2022年6月17日会签机制，明确行政执法、刑事侦查和公益诉讼检察要分工负责、互相配合，合力织密耕地保护网。

2023年3月15日，该案被最高人民检察院评为耕地保护典型案例。

这是睢宁县检察院与县自然资源和规划局成功协作的一个缩影。自双方构建“检源行”党建联盟品牌后，县自然资源和规划局已经从适时问询检察机关意见，变为了但凡遇到执法难题必邀检察机关介入，双方协作逐步深入。“这两年，我们和县检察院携手保护耕地，工作得到质的提升。特别是，我们在县检察院助推下，解决了同公安机关就相关取证标准认识不统一、适用法律存在分歧的难题。截至目前，我们已成功移送12起刑事案件，经验做法被江苏省自然资源厅在全省推广。”县自然资源和规划局执法大队大队长朱海洋表示。

据悉，睢宁县检察院自2021年10月开展耕地保护专项整治行动以来，与县自然资源和规划局结对共建，并主动加强与公安机关、基层政府的沟通协作，已推动复垦还耕195亩，参与农村乱占耕地建房清理800余处。

“从最初的‘我要管’到现在的‘要我管’，我们同县自然资源和规划局的协作由浅及深、由被动到主动，土地执法领域协作配合机制走深走实。我们也将继续协同配合，助推耕地保护工作行稳致远。”睢宁县检察院检察长王林表示。

（本报通讯员鲍莉）