专访最高检副检察长张雪樵：推动公益诉讼立法，完善公益诉讼制度

自2017年，检察机关提起公益诉讼制度建立以来，检察机关已办理相关案件达72万余件，呈现逐年上升势头，检察公益诉讼制度从顶层设计到实践落地，从局部试点到全面推开形成了公益司法保护的“中国方案”，受到广泛关注。

全国两会之际，南都记者专访全国政协委员、最高人民检察院副检察长张雪樵。他表示，检察机关将以“完善公益诉讼制度”为目标导向，通过推动公益诉讼专门立法、完善一体化办案机制、探索科技赋能等多种形式，引领公益诉讼检察工作高质量发展。

全国政协委员、最高人民检察院副检察长张雪樵。

谈公益诉讼制度

形成公益司法保护的“中国方案”

南都：今年党的二十大报告中，明确要求“完善公益诉讼制度”，对检察机关来说，提出了哪些新要求？

张雪樵：党的二十大报告明确提出要“完善公益诉讼制度”，既是对检察机关开展公益诉讼检察工作的充分肯定，也寄予了更高期待，检察机关将依法能动履行公益诉讼检察职能，积极主动参与国家治理体系和治理能力现代化建设，自觉承担起公共利益代表角色，在公益诉讼中发挥主导作用，推动公益诉讼高质量发展。

南都：检察机关将如何落实党的二十大报告要求？

张雪樵：检察机关要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，加强体系化建设，着力完善检察公益诉讼制度体系，特别是以检察公益诉讼专门立法为契机，促进公益诉讼法律规范体系建设。检察机关将紧盯人民群众反映强烈的老大难问题，扎实推进各类专项活动，积极稳妥拓展公益诉讼案件范围，常态化开展“回头看”和案件质量评查工作，巩固提升办案质效。同时，加强司法办案与理论研究良性互动，为公益诉讼制度完善提供理论依据。此外，检察机关将积极推动公益诉讼专门立法，为公益诉讼高质量发展提供制度保障。

南都：检察公益诉讼制度建立以来进展如何？

张雪樵：检察公益诉讼制度从顶层设计到实践落地，从局部试点到全面推开、健康发展，形成了公益司法保护的“中国方案”，受到广泛关注。制度建立以来，办案规模快速增长，案件办理量达75万余件，并且表现出逐年上升的势头，制度效能充分发挥，解决了万峰湖、南四湖等诸多掺杂着跨行政区划等复杂因素、长期得不到解决的生态保护难题，社会影响持续扩大，公益诉讼检察实践的蓬勃发展和独特制度价值，被认为是具有世界影响的生态文明司法创新。

南都：检察公益诉讼还有哪些“短板”和不足？

张雪樵：目前来看，随着新时代人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增高，对公益保护的需求也越来越强烈。受多重因素的影响，当前公益诉讼检察工作面临制度保障不全面、案件影响力不突出、调查取证困难、办案力量和检察官专业素养跟不上等诸多困境。下一步，检察机关将以“完善公益诉讼制度”为目标导向，通过推动公益诉讼专门立法、完善一体化办案机制、探索科技赋能等多种形式，引领公益诉讼检察工作高质量发展。

谈公益诉讼专门立法

推动检察机关依法行使职权

南都：公益诉讼专门立法议题备受关注，请问公益诉讼专门立法有何必要性？

张雪樵：从制度设计来看，检察公益诉讼专门立法，是深入贯彻党的二十大精神，落实习近平总书记和党中央有关创设、完善公益诉讼检察制度系列重大决策部署的具体要求。从2014年党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，到2019年党的十九届四中全会提出“拓展公益诉讼案件范围”，再到党的二十大报告提出“完善公益诉讼制度”，这三次中央的重要会议都对公益诉讼检察制度作出了重要部署，充分体现了党中央对检察机关作为国家法律监督机关和公共利益代表，在公益保护中肩负主要责任、发挥主导作用的制度安排是一脉相承的。

从实践需求看，公地悲剧是一个世界性难题，但中国的检察公益诉讼制度实践彰显了其助力国家治理体系和治理能力现代化的独特价值，是能够有效解决公益保护问题、适合中国国情、具有中国特色的公益司法保护制度。

从职能定位来看，推动公益诉讼专门立法，是健全完善中国特色公益诉讼检察制度、规范检察权运行的必然要求。建立公益诉讼检察制度，拓展了检察机关法律监督的内涵与外延。但现有立法主要解决的是公益诉讼制度的合法性与诉讼主体适格性问题，具体的操作程序则借助于“两高”联合或分别制定的司法解释。司法实践探索过程中也暴露出一系列质量不高、规范性不足的问题，影响和制约了公益诉讼检察工作高质量发展和制度价值的充分发挥。制定专门检察公益诉讼法，对公益诉讼检察职权运行的实体、程序规则作出明确规定，有利于在加强检察机关法律监督工作的同时，推动检察机关依法行使职权，形成规范高效的权力运行制约体系。

南都：专门立法主要考虑解决哪些重点问题？

张雪樵：一是明确符合公益诉讼特点规律的制度规则。现行民事诉讼法、行政诉讼法都是以私益诉讼为原型而加以构建的。公益诉讼专门立法，有助于科学界定国家利益和社会公共利益，厘清公益与私益的关系，明确公益诉讼不同于私益诉讼的特殊规则，完善公益诉讼与私益诉讼的衔接机制。在此基础上，统筹考虑“检察”和“诉讼”两大因素，明确检察公益诉讼的制度定位、职权边界、诉讼原则、起诉条件、诉讼程序等。

二是构建以检察公益诉讼为主体的公益诉讼制度体系。行政公益诉讼是最能彰显国家治理体系和治理能力现代化的司法制度，结合行政公益诉讼督促之诉、协同之诉的独特定位以及适合中国国情的实践形态，把握行政公益诉讼不同于其他类型诉讼公正与效率并重的价值追求。在民事公益诉讼体系中，亟需优化检察机关与行政机关、社会组织等各类适格主体起诉顺位，完善生态环境损害赔偿制度与公益诉讼制度的衔接机制。明确检察机关提起民事公益诉讼与提起行政公益诉讼的制度定位和适用情形。

三是完善检察机关办理公益诉讼案件的程序规则。明确检察机关立案管辖规则，确立检察管辖与审判管辖衔接机制。对秉持效率优先的诉前程序作出规范，体现检察机关作为国家法律监督机关在公益诉讼程序中的国家性和客观公正立场，明确诉前磋商、诉前检察建议的程序和效力，加强诉前程序与诉讼程序的衔接。明确检察机关与行政机关、审判机关各司其职、相互配合、相互制约的体制机制。完善公益诉讼检察一体化办案机制。

四是明确规定检察机关调查收集证据的方式和保障措施。检察机关办理公益诉讼案件，必须在法律的授权下采取必要的强制手段调查取证，同时应当自觉接受程序规则的严格约束。目前民事诉讼法、行政诉讼法规定的举证责任规则很难为解决检察公益诉讼“取证难”提供足够的支持。通过检察公益诉讼专门立法，赋权检察机关依职权调查收集证据，明确检察机关收集证据时可以采用的手段和措施，明确有关单位和个人的配合义务，健全与调查强度相匹配的举证责任规则。

五是完善检察公益诉讼配套保障机制。健全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度。完善适应公益修复的损害赔偿金管理使用、鉴定费承担方式等相关法律制度。加强与调解制度、陪审制度、刑事附带民事诉讼制度等相关制度的衔接耦合。加强对公益诉讼检察权运行的监督制约。

南都：公益诉讼专门立法当前进展如何？

张雪樵：目前，最高检正在积极组织专班研究推动公益诉讼专门立法工作，进一步加强对公益诉讼检察实践成效和问题的总结研究，对公益诉讼办案规则、司法解释和地方人大专项决定等公益诉讼制度规范及其运用效果的评估和研究论证，邀请法学界、理论界更深入广泛参与检察公益诉讼立法研究，深化相关理论和制度研究，听取各方意见建议，加强检察公益诉讼国际司法合作交流，更清晰地把握立法的问题导向，把习近平法治思想更好体现在立法研究报告中。

2022年9月22日上午，在万顷碧波的贵州万峰湖畔，最高人民检察院举行第四十一批指导性案例（生态环境公益诉讼主题）发布会。

最高检发布会现场，就在万顷碧波的贵州万峰湖畔。

谈万峰湖专案

为办理涉及面广、危害大公益诉讼案件树立标杆

南都：万峰湖专案是最高检直接办理的第一起涉生态环境保护公益诉讼案，选择这起案件的原因是什么？万峰湖专案有何特别之处？

张雪樵：公益诉讼检察制度是党中央和习近平总书记亲自决策、部署和推进的重大改革举措，是习近平生态文明思想和习近平法治思想的重要组成部分。2019年10月，十三届全国人大常委会第十四次会议专项听取最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告，明确要求“最高人民检察院和省级检察院要依法直接办理一些涉及面广、危害大的典型公益诉讼案件，彰显司法权威，发挥法治威力”。

万峰湖生态环境受损问题由来已久，其地处黔、桂、滇三省（区）接合部，虽经中央生态环境保护督察，贵州省、云南省、广西壮族自治区所辖湖区陆续开展了治理行动，但由于地跨三省（区）五县（市），上下游、左右岸的治理主张和执行标准不统一，流域污染拖延多年一直无法根治。而公益诉讼本身的功能定位是激活现有机制失灵、僵化、缺漏之处，使现有机制更加完整、完善、有效，实现系统治理、协同治理，在跨区划生态环境受损问题解决上具有独特价值作用。最高检直接立案办理万峰湖专案，有利于推动破解跨区域的大江大河大湖协调联动不足问题，凸显办案力度，彰显责任担当。

南都：万峰湖专案也是最高检首次发布仅有一个案例一批指导性案例，本批指导性案例创新了发布机制，产生了哪些影响？

张雪樵：万峰湖专案指导性案例的发布机制开创了“三个首次”，即首次采用“一批次一案例”的形式发布指导性案例、首次在检察办案第一线发布指导性案例、首次将最高检新闻发布会开到了京外的办案现场，让记者亲眼见证、检验、监督万峰湖专案监督治理成效，取得良好宣传效果。万峰湖专案作为第四十一批指导性案例发布，进一步指导检察机关坚持双赢多赢共赢理念，发挥检察一体化优势，引领跨区划生态环境公益诉讼类案办理，以诉源治理促进社会治理。

南都：万峰湖专案对于其他生态环境公益诉讼案件有何借鉴意义？

张雪樵：万峰湖专案为今后最高检和各省级检察院直接办理涉及面广、危害大公益诉讼案件树立了标杆，也为检察一体化办案模式的运行及检察机关通过办案推进诉源治理等积累了有益经验，进一步夯实了公益诉讼制度发展的实践基础。一是对于案情复杂、一时难以确定监督对象的公益损害线索，可以基于公益损害事实立案。二是对于江河湖泊流域性生态环境治理或者跨行政区划重大公益损害案件线索，上级人民检察院可以依法直接立案。三是发挥检察一体化优势，上下级人民检察院统分结合，充分发挥各自的职能作用。四是发挥检察听证作用，评估办案成效，凝聚治理共识，提升办案效果。五是以“绿水青山就是金山银山”理念为目标导向，在专案第一阶段解决万峰湖养殖污染问题基础上，第二阶段着力解决如何发展生态养殖渔业，既能保住一湖碧水，又能富裕一方，实现乡村振兴。