行政机关作出责令用人单位支付工资决定后，申请法院强制执行两次遭拒，此后十余年，行政机关不再作出类似决定，导致农民工讨要薪资不得不经历仲裁、诉讼的漫长维权路。广东省珠海市检察院主动作为，打通了助力农民工方便快捷讨薪的渠道。
破局！十余年烦“薪”事终化解
承办检察官向农民工了解欠薪情况
检察机关向劳动监察部门了解农民工追讨欠薪情况
春节临近，一年到头在外打拼的人无不期盼着能如期拿到薪酬与家人团聚；岁末年关，拖欠农民工工资问题愈加牵动社会神经。根治欠薪，不仅关系到每一位农民工的切身利益，更关乎民生福祉、社会稳定和公平正义。
近年来，全国检察机关行政检察部门以习近平法治思想为指引，坚持以人民为中心，将解决农民工欠薪问题作为巩固脱贫攻坚成果、助力乡村振兴的应尽之责，充分发挥“一手托两家”的职能作用，依法推动拖欠农民工工资问题解决，办理了一批“保障农民工工资支付”的行政检察监督案件。广东省珠海市检察院办理的人社局申请执行拖欠农民工工资行政检察监督案就是其中之一。
在破解行政机关申请强制执行所遇难题的同时，该院还通过制发检察建议督促行政机关依法积极履职，畅通农民工维权渠道、减少农民工维权成本和讼累，切实推进农民工欠薪问题的源头治理、依法治理、综合治理。因办案效果明显，该案被评为2021年度“检察为民办实事”——行政检察与民同行系列典型案例。
法律认识不一
农民工欠薪案十余年零执行
那是2005年冬天，数十名农民工来到珠海市人力资源与社会保障局（以下简称“市人社局”），声泪俱下地控告某企业已近十个月未发工资。“临近过年了，如果工资再迟迟不发，回家过年的路费都成问题！”
市人社局劳动监察部门在认真听取农民工的情况介绍后，依法作出责令用人单位支付工资的行政处理决定，要求该企业在期限内支付工资。然而，该企业在规定期限内拒不执行行政处理决定，也不提起行政复议和行政诉讼。随后，市人社局依法向珠海市香洲区法院申请强制执行。
农民工以为等到了希望，没承想香洲区法院却向市人社局发出《司法建议书》，以人社局作出的行政处理决定不属于可申请法院强制执行的行政行为范围为由，告知该局对此类强制执行申请将不予受理或者裁定不准予强制执行。无奈，数十名农民工拿着劳动监察部门作出的事实认定书，走上了漫漫维权路，劳动仲裁、一审、二审……
同样的事情，在2013年夏天再次上演：市人社局针对另一企业拖欠农民工工资行为也作出了责令用人单位支付工资的行政处理决定，并再次尝试向香洲区法院申请强制执行。该法院再次以该局作出的行政处理决定书实为劳动监察指令书为由裁定不准予强制执行。
鉴于法院先后作出的《司法建议书》及不准予强制执行的裁定，此后，市人社局在办理用人单位拖欠劳动者、农民工工资案件时，要么将线索移送公安机关处理，要么让劳动者、农民工自行申请仲裁和诉讼，再未依法作出责令用人单位支付工资的决定并申请法院强制执行。这样的处理，使得被拖欠工资的劳动者、农民工维权周期和讼累大大增加。
多方调查核实
找准申请执行难的症结所在
“这十余年来，究竟是法院办错案了，还是人社局怠于履职？对于拖欠农民工工资的行为，明明有更快捷的行政救济途径，为什么没有发挥作用？”珠海市检察院一级检察官张玲在发现该市“农民工欠薪类”行政非诉执行案件数量十余年来为零后，吃惊之余不禁陷入沉思。
带着疑问，张玲和同事们开始走访劳动仲裁委员会、人社局劳动监察支队、人力资源与社会保障局等职能部门，进行广泛的调查核实。
检察官们在珠海市劳动仲裁委员会了解到，全市受理的劳动报酬类纠纷案件中，很多案件劳资双方都没有争议，按照法律规定，这些无争议的案件本不需要仲裁，但不经过仲裁这个前置程序，农民工们根本走不到诉讼那一步。而即使胜诉了，执行期间又是漫长的等待，很多农民工等不起，案件也就石沉大海，工资更是索要无望了。只有极个别特别坚持的农民工，会穷尽各种法律救济途径维权。但是，由于法律知识有限，很多农民工在用工过程中没有及时固定证据，导致很多案件败诉。针对这些案件，如果劳动监察部门能提前介入帮助固定用工和薪酬证据，就能免去后续的仲裁和诉讼之累。
“对于我们来说，法院的司法建议是极具权威性和导向性的，如果他们不准予强制执行，我们作出再多的责令支付决定书都是没用的。我们也想帮农民工朋友尽快拿到工资，可行的途径就是引导他们去仲裁和诉讼，涉及人员较多或金额较大的，就移送公安机关侦查。”据珠海市人社局劳动监察支队负责人介绍，根据法律法规，劳动监察部门可对用人单位的欠薪问题作出行政处理决定，并可申请法院强制执行。但现实情况是，人社局不是没有申请，但那两次申请均被裁定不准予强制执行，并被法院告知此类强制执行申请将均不予受理或者裁定不准予强制执行。
香洲区是珠海市的主城区，遇到的拖欠农民工工资案件最多，为此，办案检察官与香洲区人力资源与社会保障局取得联系。据该局负责人介绍，珠海市对于劳动者合法权益保护的法律援助近年来比较到位，农民工到劳动监察部门投诉用人单位时，便有相关指引使得他们可获得工会律师、法援律师等的帮助，指引他们仲裁和诉讼，唯一的问题就是时间太过漫长。如果法院能就人社局申请的强制执行案件及时作出准予执行裁定，就能在很大程度上减轻农民工的讼累，及时保障他们的合法权益。
“根据行政诉讼法、《广东省工资支付条例》及《保障农民工工资支付条例》的规定，人力资源与社会保障行政部门作为组织实施劳动保障监察、协调劳动者维权工作的行政主管部门，针对用人单位拖欠劳动者、农民工工资的行为，作出行政处理决定并申请法院强制执行有法可依、于法有据。”张玲表示。
然而，过去的已然过去，监督法院2005年和2013年的裁定已缺乏针对性和时效性。如今珠海市的行政案件已于2017年开始由珠海市金湾区法院集中管辖，张玲认为，检察机关应从切实解决问题的角度，精准发力，畅通人社局就行政处理决定申请法院强制执行的渠道。
检察能动监督
从源头上破解欠薪执行难题
往者不可谏，来者犹可追。为确保农民工朋友以后在讨要薪资时能够更加方便快捷，不用重蹈漫漫维权路，2020年4月15日，珠海市检察院与金湾区法院座谈，并就该类案件如何申请强制执行进行了深入探讨。金湾区法院相关负责人听完情况介绍后，当即表示，对于人社局依法申请的行政非诉强制执行案件，只要是劳动者与用人单位关于欠薪的金额无争议的，法院将依法受理。自此，珠海市人社部门长达十余年非诉执行申请难的问题得以解决。
渠道畅通后，检察官们并没有就此结案了事，而是开始了更进一步的思考：十余年前由香洲区法院作出的《司法建议书》和不予受理裁定虽然没有法律依据，但人社部门在2013年之后，明知道根据行政诉讼法、《广东省工资支付条例》等规定，人社部门是可以作出行政处理决定并申请法院强制执行的，却为什么仍然不履职呢？真的是只是囿于法院司法建议的权威性吗？
针对这一问题，2020年5月7日，珠海市检察院再次与市人社局座谈。座谈会上，检察机关首先表明态度——就该案开展行政检察监督，并不是单纯地要达到纠错的目的，检察机关真切地希望能与行政机关共同发力，从行政效能、司法效率上最大限度地保护农民工朋友的合法权益，提高农民工追讨欠薪的效率，减轻农民工追讨欠薪的诉讼成本。
通过座谈交流，人社部门对于检察机关的办案理念十分赞同，当场表示愿意接受检察机关的监督，在接下来的工作中积极主动履职。
鉴于此，珠海市检察院基于“穿透式”监督理念，从社会治理的角度出发，为从源头上推进农民工欠薪问题的根治、拓宽农民工欠薪问题的救济途径、提高欠薪问题解决效率，向市人社局制发了一份检察建议，要求其积极履职：一是对用人单位拖欠劳动者工资且拖欠事实清楚、金额明确的案件，人社局应依法作出责令支付的行政处理决定，如用人单位逾期不履行义务又不提起诉讼，应及时依法申请法院强制执行；二是人社局申请法院强制执行时，应严格依据最高人民法院的司法解释，对用人单位欠薪的人数及金额作出详细认定及说明，让行政处理决定书的内容具备可执行性；三是人社局申请法院强制执行后，对于法院不予受理或者裁定不准予执行不服的，及时向检察院申请监督。
市人社局收到检察建议后，及时对自身存在的问题进行了深入研判，并向全市劳动保障监察机构发出了《关于进一步加强和规范作出行政处理决定的通知》，要求全市各级劳动保障监察机构在处理未依法足额支付劳动报酬案件时，要依法根据案件进展情况作出行政处理决定并申请法院强制执行。
该通知发出后，市人社局随即对该市四家拖欠农民工工资的用人单位作出依法足额支付劳动报酬和加付赔偿金的行政处理决定，并于2021年3月16日就其中两个案件申请法院强制执行。6天后，法院即作出准予执行裁定。最终，该行政处理决定得到迅速落实。
（本报通讯员王磊）
巧用“三+”办案模式 扎实推进行政检察监督
广东省珠海市人民检察院副检察长 刘泉
在坚持和完善中国特色社会主义法治体系，推进国家治理体系和治理能力现代化，建设法治国家、法治政府、法治社会的背景下，“四大检察”新格局赋予了行政检察广泛的职能和重要的地位。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》强调要全面加强行政检察监督工作，在履行法律监督职责过程中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议督促其纠正。
本案涉及的问题持续十余年未得到妥善解决，虽然是历史遗留问题，但行政机关不积极履行职权也是导致农民工“烦薪事”一直无法破局的重要因素。珠海检察机关在办理“保障农民工工资支付”类行政检察监督案件中，立足办案实践，充分发挥行政检察“一手托两家”的职能作用，破解行政机关向法院申请强制执行难问题的同时，制发检察建议督促行政机关依法积极履职，创造性地构建“三+”办案模式，为珠海开展行政违法监督工作积累了扎实的经验。
第一，强领导+重整合，通过资源整合提升监督力量。一是强化组织领导。院领导带头积极参与办案，对排除办案阻力，理顺各种办案关系，能起到关键作用。珠海检察机关立足精准监督，由分管院领导带队走访行政机关，破题开局扫清阻力。二是重视整合办案力量和资源。在开展行政违法监督工作时，根据案件的复杂程度，科学谋划，整合部门资源，组建分管院领导+员额检察官+检察助理的办案小组，专门办理行政检察案件，以专业化为导向提高监督质效。
第二，强摸排+重审查，通过充分行使调查核实权提高监督精准度。一是加强线索摸排的力度。珠海检察机关一方面积极开拓案源，通过市民热线、查询裁判文书网等手段，有针对性地发函给相关行政单位来获取线索；另一方面精细审查，对线索进行多次、逐项分类梳理，归纳总结线索存在的问题，不遗漏每个监督点。最后，在线索摸排的基础上，进一步筛查研判，确定监督方向。二是重视对线索的调查核实力度。珠海检察机关因案施策，逐案调查，全面、深入挖掘线索背后的原因。如在办理本案的过程中，获取线索之初，我们感觉难度很大，一方面农民工申请检察监督的案件少，另一方面能够获取的一手信息很有限。但通过调查核实，我们找准了症结所在，通过走访人社局劳动监察部门、劳动仲裁的受理窗口、行政案件集中管辖法院、原作出司法建议的法院，梳理历史遗留问题、明晰现行有效的法律规定，最终畅通了人社局申请法院强制执行的渠道，实实在在地减少了农民工的讼累，提高了维权的成功率。
第三，强跟进+重送达，提升检察建议权威刚性。一是注重跟进监督效果。监而不督，检察质效难以落实。珠海检察机关敢于监督，善于监督，在办案过程中将监督进行到底。如我们向行政机关发出类案检察建议后，督促人社局依法作出责令用人单位支付拖欠工资的决定，并主动申请法院强制执行；督促交通运输部门建立了非诉执行案件跟踪回退机制，定期向我院通报申请法院强制执行1112件；督促自然资源部门建立了信息沟通机制，定期向我院通报申请法院强制执行18件，并主动申请检察监督；督促食药监部门对相关责任人予以教育和警示，至今再未出现超期申请法院强制执行的情况。二是珠海检察机关坚持“双赢多赢共赢”的理念，在检察建议制作完成后，由分管副检察长率队前往行政机关进行送达，变检察建议的“文来文往、隔空喊话”为“零距离、面对面”，增强检察建议的权威性，将检察建议做成刚性做到刚性。
检察机关开展行政违法行为监督，目的是发挥法律监督职能，促进行政机关严格执法、依法行政，维护宪法法律权威，维护国家和社会公共利益以及公民、法人或者其他组织合法权益。最高检党组多次提出，“法律监督不是你错我对的‘零和博弈’，法律监督机关与被监督机关有共同的使命和目标，赢则共赢，败则同损。”珠海检察机关将充分发挥“一手托两家”的职能作用，运用“三+”办案模式，继续扎实推进行政违法监督工作。
