党绝对领导下的人民检察制度创立90周年系列报道之三
行政检察：持续深化做实，实现案结事了政和
不忘初心，方得始终。
中国共产党自1921年成立以来，始终把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴作为自己的初心使命。党的十九届六中全会全面总结了党的百年奋斗重大成就和历史经验，提出必须永远保持同人民群众的血肉联系，践行以人民为中心的发展思想，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。
人民检察史，就是一部在党的绝对领导下由无到有、由小至大、由弱渐强的创新发展史，“以人民为中心”的发展思想贯穿始终。
作为人民检察事业的重要组成部分、国家行政权力制约和监督体系中的重要一环，行政检察紧跟我国社会主义法治建设的步伐创立发展。特别是党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想的指引下，行政检察牢记初心使命，持续深化做实，以案结事了人和政和为目标，在近乎于荒漠中描绘出了与民同行的新美图画。
从维护国家和人民利益出发
行政诉讼监督是行政检察的基本职能。行政诉讼是什么？通俗地讲，就是“民告官”，是老百姓不服行政机关作出的行政行为而依法向法院提起的诉讼，是“官”民矛盾的化解机制。新中国成立以来，我国法治建设飞跃式发展，公民、法人和其他社会组织有权对行政机关的行政活动依法提出异议。维护好这项权利，确保“民告官”案件得到法院公正判决，促进行政机关依法行政，是行政检察的职责所在。
追根溯源，从广义行政检察概念来看，在1931年中华苏维埃共和国成立之时，“检察”与“行政”就结下渊源，当时设立的中央工农检察人民委员部，就承担着监督国家机关正确执行苏维埃各项法令和政策的职责。
查证考究，1949年的《最高人民检察署试行组织条例》作出规定：“对于全国社会和劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之。”1951年《最高人民检察署暂行组织条例》《各级地方人民检察署组织通则》再次明确：检察机关“代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼”。由此可见，新中国检察机关自成立之初，就重视参与民事案件和行政诉讼。
1951年，黑龙江省人民检察署就参与社会与劳动人民利益有关的民事案件及行政诉讼有关问题询问最高人民检察署后，很快得到答复——“最高人民检察署与各级人民检察署有参与社会及劳动人民利益有关的民事案件及一切行政诉讼之权。”答复还进一步解释，检察机关对民事案件和行政诉讼的参与，是基于维护国家和广大人民利益的观点出发。
透过这份来自最高人民检察署的答复通报，我们看到了检察机关参与行政诉讼的雏形，也深刻体会到行政检察与生俱来的“人民性”——始终坚持以人民为中心。这是我们党最鲜明的政治底色，也是检察机关开展工作的出发点和落脚点，更是检验行政检察工作的标准和尺度。
1989年4月4日，七届全国人大二次会议正式通过了《中华人民共和国行政诉讼法》，自1990年10月1日起正式施行。
行政诉讼法颁布实施后的30年，是行政检察制度得以确立并深入探索的重要时期。这一时期，从1989年行政诉讼法首次明确检察机关“有权对行政诉讼实行法律监督”到2014年修改行政诉讼法对检察机关的法律监督作进一步完善，监督方式从单一的抗诉增加了再审检察建议、检察建议，监督范围也从行政生效裁判结果扩展到行政审判人员违法行为和执行活动。
这30年，行政检察的工作思路顺应党中央和人民群众新要求不断调整和完善，但总的来看，行政检察起步晚、底子薄、基础弱，相对于刑事检察业务，还是短板和弱项。
在新时代新格局中蓬勃发展
2017年10月，党的十九大胜利召开。十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。
2018年3月，检察事业的接力棒交到了新一届最高检党组手中。面对过去以反贪为主、为重导致并派生的检察工作发展不平衡状况，新一届最高检党组果断提出，检察机关要适应新要求、谋求新发展，必须要化转隶为转机、打破不平衡！
2019年1月3日，国务院新闻办举行当年首场新闻发布会，揭开了最高检内设机构“重塑性”变革的神秘面纱，包括最高检第七检察厅（行政检察厅）在内的“四大检察”“十大业务”集体亮相。两个月后，“四大检察”首次明确写进全国人大决议。
自此，行政检察经过与民事检察长达30年的“合灶吃饭”，终于“自立门户”。作为“四大检察”的重要组成部分，行政检察在最高检党组的重视关心和坚强领导下，进入蓬勃发展的新时期：
——明确提出“做实行政检察”的基本要求、“案结事了政和”的基本目标和“一手托两家”的基本定位，努力让人民群众在行政检察工作中有实实在在的获得感。
——确立以行政诉讼监督为基石、以化解行政争议为牵引、以非诉执行监督为延伸，上下级检察院各有侧重、上下联动、全面履职的工作格局。
——坚持以理念变革为引领，树牢服务大局、司法为民、精准监督、穿透式监督、在监督中办案在办案中监督、参与社会治理、双赢多赢共赢等检察监督新理念，监督质效大幅提升。2019年、2020年、今年1月至9月，全国检察机关分别受理行政裁判结果监督案件12711件、14618件、12474件，同比分别上升36.0%、15.0%、15.6%，分别提出抗诉156件、180件、122件，同比分别上升34.5%、15.4%、8%；分别对行政审判活动违法监督案件提出检察建议2816件、6067件、5021件，同比上升175%、115.4%、66.5%；分别对行政执行（含非诉执行）活动监督案件提出检察建议13113件、25361件、17750件，同比上升108.7%、93.4%、31.9%。
——坚持以专项活动为抓手，先后部署开展行政非诉执行监督、加强行政检察监督促进行政争议实质性化解、土地执法查处领域行政非诉执行监督等专项活动，监督办案规模不断壮大，2019年、2020年、今年1月至9月分别受理相关行政诉讼监督案件31597件、54006件、43810件，同比分别上升77.8%、70.9%、27.3%。
——坚持以完善监督制度体系为基础，修订行政诉讼监督规则，出台类案监督、实质性化解行政争议、行政非诉执行监督三个工作指引。制发2批指导性案例和150余件典型案例加强全方位案例指导。
——坚持以改革创新为动力，因应法院集中管辖改革健全检察一体化机制，探索强制隔离戒毒检察监督试点，18个省份建立自然资源领域行政执法与行政检察衔接机制。
……
好风凭借力，送我上青云。在“四大检察”全面协调充分发展法律监督总体布局中，行政检察紧跟时代步伐与民同行，在补短板、强弱项的道路上持续深化做实，不断坚定高质量发展的信心和决心。
以更优履职践行为大局服务、为人民司法
在2019年1月的全国检察长会议上，最高检党组书记、检察长张军这样鼓励行政检察人：近乎于荒漠，才更有可能画出新美的图画。没有什么束缚，没有什么窠臼，做就是成绩，干出业绩就是创新！
让人欣喜的是，进入新时代，行政检察在习近平法治思想的引领下，讲政治、顾大局、谋发展、重自强，以“稳进、落实、提升”为工作总基调，深耕主责主业，不仅作出了成绩、干出了业绩，而且以更优履职交出了为大局服务、为人民司法的闪亮答卷——
面对新时代经济社会发展提出的新要求，行政检察充分发挥既推动公正司法又促进依法行政双重职能作用，积极服务保障打好“三大攻坚战”。印发《发挥行政非诉执行监督职能助力打好污染防治攻坚战六件典型案例》《发挥行政检察职能助力脱贫攻坚三件典型案例》等，助力防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治攻坚。
面对突如其来的新冠肺炎疫情，及时组织编发《行政检察应对新冠肺炎疫情常用政策法规案例选编》和涉疫行政检察典型案例，强化监督办案，加强对下指导，助力企业复工复产。在进入常态化疫情防控阶段后，又针对疫情防控中涉及行政处罚、行政强制、工伤认定等具有代表性、紧迫性的相关问题，提出针对性的解答意见。
秉持司法为民宗旨，扎实做好服务保障“六稳”“六保”工作。2019年以来，围绕耕地保护、保护农民工合法权益、服务保障民企发展等，先后发布四批典型案例，找准服务保障“六稳”“六保”的结合点和着力点。2020年至2021年9月，全国检察机关共化解涉及损害民营企业合法权益的行政争议578件，在做实行政检察工作中促进持续优化法治化营商环境。
深入贯彻党的十九大精神，积极回应社会公众对“执行难”“执行乱”问题的关切。在2018年3月至2019年10月部署开展的行政非诉执行监督专项活动中，全国检察机关共提出检察建议1.8万余件。今年3月，又部署开展土地执法查处领域行政非诉执行监督专项活动，落实最严格的耕地保护制度，促进自然资源领域行政执法与行政检察衔接机制建设，共发出检察建议9900余件，涉及各类土地面积8000万平方米。
在行政裁判结果监督、审违监督、执行监督全面加强的同时，深入践行穿透式监督理念，为加强社会治理贡献检察力量。仅今年1月至9月，全国检察机关就针对行政机关不履行生效判决裁定、违法行使职权或不行使职权等违法行为，依法发出改进工作或社会治理类检察建议7832件，同比上升1.6倍，相关单位已采纳6683件，采纳率同比增加22.7个百分点。
用心化解行政争议，解决人民群众“急难愁盼”问题
做实行政检察，重在让人民群众有实实在在的获得感。实践中，一些行政检察监督案件虽然程序走完了，但当事人的实际诉求却没有实现，对司法结论不理解，对不利后果更难以接受，是典型的案结事未了，群众的司法获得感大打折扣。
民有所呼，我有所应。最高检在“不忘初心、牢记使命”主题教育中，认真践行习近平总书记“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的要求，结合最高检抗诉的一起行政赔偿监督案中反映出的历时30余年行政争议仍未化解的问题，将此案作为生动教材，对广大检察人员进行“办实事、求极致、解难题、葆本色”深刻教育。同时，对于此案反映出的程序空转、行政争议化解难问题，最高检党组明确指示：“办理行政检察案件，不能单纯强调已‘依法办理’且‘程序正当’，更须将法、理、情融为一体，实质性解决好人民群众实际问题，实现更好的政治效果、社会效果、法律效果。”
2019年10月至2020年12月，全国检察机关开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动，综合运用监督纠正、促成和解、公开听证、司法救助、释法说理等多种方式，力促案结事了政和。
2018年2月，山西某企业职工王某凤等45人在北京购买的房屋因被认定为违建，被政府强制拆除，于是王某凤等人分别提起144起行政诉讼，均被法院驳回。此后，他们到北京市检察院第一分院申请监督。最终，历时5个多月，经过9轮磋商，检察机关通过民事和解推动行政争议化解，一揽子解决了涉案各方10余年来想解决而没有解决的问题。
2020年10月10日，福建省闽侯县民政局撤销了姚某6年多前与一个冒名为“莫某”的女子的婚姻登记。那个带着彩礼、在结婚登记第二天就不见踪影的“新娘”，让姚某焦头烂额，直到2020年7月，他走进检察机关申请监督，福建省三级检察院通过行政争议实质性化解“路线图”机制，用三个月时间成功化解了困扰他近7年的烦心事。
……
据统计，专项活动期间，全国检察机关共实质性化解行政争议6304件，集中解决了一批人民群众反映强烈的操心事烦心事揪心事。
2021年以来，全国检察机关结合党史学习教育常态化开展行政争议实质性化解，1月至9月共化解行政争议4937件，其中争议20年以上的49件、10年以上的238件；化解的行政争议中，举行公开听证1019件，占比20.6%。
步入新时代，人民群众正是透过这一件件看似普通的“小案”增强了实实在在的获得感；办案检察官以自己的辛苦指数换来了人民群众的幸福指数，从中更加深刻地体悟到“司法为民”的真谛。
站在新的历史起点上实现高质量发展
2021年6月，中共中央专门印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（下称《意见》）。这在党的历史上是第一次，在党的法治事业、检察事业发展历程中也是第一次，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对检察机关法律监督工作的高度重视，是对全体检察人员的极大鼓舞和鞭策。《意见》强调“全面深化行政检察监督”，对依法履行行政诉讼监督职能、开展行政违法行为监督和行政争议实质性化解提出新的更高要求。行政检察迎来重大发展机遇，站在了新的历史起点上。
8月初，最高检发布了修订后的《人民检察院行政诉讼监督规则》（下称《规则》），并于2021年9月1日起正式实施。
记者采访了解到，《规则》修订工作自2019年启动后，最高检紧紧把握坚持以人民为中心、回应人民群众对行政检察工作的新需求，建立独立的行政检察监督规则体系，落实新时代检察监督新理念，固化司法改革成果和实践经验等4个基本原则，围绕畅通司法救济渠道，保障当事人的程序权利；践行精准监督，提升办案质效；落实司法责任制，完善案件办理程序；新增实质性化解行政争议任务，促进案结事了政和；加强穿透式监督，促进法治政府建设；落实检察一体化机制，形成监督合力；自觉接受监督制约，实现双赢多赢共赢等7个方面，对2016年《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》进行了全面修订。
“与《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》7章37条相比，《规则》共10章137条，新增了‘回避’‘案件管理’两章，并且将原第五章‘对审判程序中审判人员违法行为的监督与对执行活动的监督’分立为两章，系统规定了检察机关履行行政诉讼监督职责的各项程序。可以说，修订后的《规则》是对党的十九大以来行政检察工作探索经验的总结和固化，是行政检察对新时代人民群众法治新期待新需求的积极回应，也是检察机关贯彻落实《意见》、更好行使行政诉讼监督职权的基本遵循。”最高检第七检察厅厅长张相军告诉记者。
随着《意见》的印发和新《规则》的出台，站在新的历史起点上的行政检察，有了更加清晰可见的发展方向、行动指南和更加全面规范的履职准则。
张相军告诉记者，《意见》解决了制约当前行政检察发展的重大问题，在行政检察发展历程中具有里程碑意义。贯彻落实好《意见》提出的各项要求，是全国检察机关行政检察部门当前和今后一个时期的重点任务。
“《意见》指出，‘检察机关依法履行对行政诉讼活动的法律监督职能，促进审判机关依法审判，推进行政机关依法履职，维护行政相对人合法权益’，指明了新时代行政诉讼监督的三项基本任务。三个方面相辅相成，我们在履行行政诉讼监督职责中要一体把握，不可偏废。”张相军进一步说到，《意见》强调，检察机关“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”。这一规定明确了行政违法行为监督的案源发现方式、监督内容和监督手段，为行政检察指明了“双轮驱动”的发展方向，对于全面深化行政检察监督具有重要意义。全国检察机关行政检察部门要准确把握行政违法行为法律监督的范围、方式和程序，坚持依法监督，突出监督重点，提高监督质量，努力实现政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。
张相军表示，《意见》提出检察机关“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了”，这既是对检察机关开展行政争议实质性化解工作的充分肯定，也为检察机关开展行政争议实质性化解提供了政策依据，明确了目标。全国检察机关行政检察部门要始终坚持行政检察与民同行，以案结事了政和为目标，常态化开展行政争议实质性化解，用心用情办好检察为民实事，不断增强人民群众获得感幸福感安全感。目前，这项工作已有实践基础和政策依据，取得了较好效果，要加强立法论证，推动完善立法。
张相军强调，全国检察机关行政检察部门要深刻理解《意见》规定要求背后的政治考量、战略把握，履行行政检察监督职责要始终做到从政治上看。同时要清醒认识到，目前，与其他检察工作相比，行政检察总体办案规模偏小，各地检察机关要在贯彻落实《意见》中，按照张军检察长关于行政检察“关键是要做到精准，抓好典型性、引领性案件的监督”的指示要求，注重通过办理具有典型意义、在司法理念方面有纠偏、创新、进步、引领性的案件，促进解决一个方面、一个领域、一个时期司法理念、政策、导向的问题，做到“办理一件，治理一片”。积极运用“案-件比”指标，引领办案质效；强化智慧借助，重视案例检索，给办案提供支持和指导。
“刚刚闭幕的党的十九届六中全会通过了《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》。全国检察机关行政检察部门要深刻领会把握《决议》的重大意义、精神实质和丰富内涵，把《决议》精神贯彻到具体的监督办案中。要牢记‘国之大者’，把党中央决策部署坚决落到实处，把党和人民赋予的法律监督神圣职责切实扛起来，为实现第二个百年奋斗目标作出行政检察应有的更大贡献。”张相军说。
（本报记者杨波 通讯员冯孝科）
