张军检察长参加十三届全国政协第三十次双周协商座谈会
时间:2019-11-22  作者:朱宁宁  来源:法制日报新媒体
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带着这些公益诉讼检察问题,最高检检察长今天来到政协双周协商座谈会

不讲成绩,直面问题;汲取智慧,凝聚共识。

十三届全国政协第三十次双周协商座谈会今天在京召开。这一次,带着具体问题来的是首次参加全国政协双周协商座谈会的最高人民检察院检察长张军,协商的话题是立足中国国情、具有我国特色的一项重要司法制度——检察公益诉讼制度。

从2017年开始,检察机关被赋予了一项崭新的法律监督职责:提起公益诉讼。督促生态环境还清、还绿、还美,守护“舌尖上”的安全,严防国有资产流失,保护国有土地使用权,捍卫英烈荣誉尊严……尽管从全国人大常委会授权试点到全面展开只有短短的几年时间,但全国检察机关紧盯损害公共利益的突出问题,切实维护了广大人民的利益,为解决公共利益保护提供了“中国方案”。

与此同时,应当看到,作为一项全新工作,公益诉讼检察从无到有,还需要在实践中先行,在探索中完善,目前实际工作中也遇到了一些具体问题和困难。如何更好地保护公共利益?今天的会上,委员们结合此前的专题调研,围绕着协同推进公益诉讼检察工作建言献策。

“等”外领域公益保护呼声高 建议积极稳妥拓展案件范围

砍伐居民小区内的树木,涉及的是小区业主的利益,是否可以被认定为公共利益?随着经济社会快速发展,人民群众对公益保护的需求日益增多。但目前实践中,对如何界定公共利益,基层还存在一些困惑,社会上也有一些争议。

按照民事、行政诉讼法和英烈保护法规定,目前检察机关履行公益诉讼职责的范围是“4+1”,即生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让和英烈权益保护。

十九届四中全会《决定》明确提出,拓展公益诉讼案件范围。目前在实践中也已经有很多探索。在今年全国两会期间,不少代表、委员呼吁检察机关加大力度、拓展范围。上月提请全国人大常委会审议的未成年人保护法修订草案中就涉及人民检察院可提起公益诉讼的内容。另据了解,目前,有10个省(自治区)人大常委会通过检察公益诉讼的专项决定,在原有5个领域之外,将案件范围拓展到10多个领域。

“我们对开展‘等’外领域公益诉讼本着慎重、积极的态度探索推进。”张军提出,希望以贯彻落实十九届四中全会精神为契机,推动相关法律和司法解释对拓展公益诉讼案件范围进一步予以明确、规范。

而关于“等”外领域公益保护也是委员们今天关注的重点问题。委员们认为,公益诉讼应明确公共利益的内涵和外延,特别是明确公共利益与多数人利益的界限,防止公共利益无限扩大、履职范围无限拓展、法律规定随意突破。全国政协委员、社会和法制委员会副主任,司法部原副部长、党组成员郝赤勇指出,对公共利益的清晰界定,是检察公益诉讼制度能够良好运行的根本条件。需要进一步明晰公共利益的概念,避免将多数人利益混同为公共利益。

“我在调研中了解到,人民群众非常期盼能够扩大检察公益诉讼的案件范围。”全国政协常委、社会和法制委员会委员、国务院参事甄贞建议,将严重侵害公共安全、损害社会公共利益的案件纳入公益诉讼案件范围,最大限度预防和减少安全生产事故。对网络领域的违法侵权行为是否纳入检察公益诉讼案件范围,则应当具体问题具体分析,重点解决好网络领域中损害社会公共利益、人民群众普遍关心的突出问题,如侵犯众多公民个人信息的行为。另外还可以将在网络上发生的,危害国家安全、扰乱社会秩序、损害群众权益、误导公共舆论等谣言列入起诉范围,同时鼓励基层检察机关积极探索,使古文物、文化遗产保护等公益保护问题得到妥善处理。

检察机关政府部门非“零和博弈”  建议做好衔接加强协同

“公益诉讼主要面对行政机关,我们也存在较为普遍的畏难情绪,工作还未完全打开局面。”这是今天张军带来的另一个难题。

据张军介绍,为了解决畏难情绪,最高检明确提出并积极实践双赢多赢共赢理念,实事求是提出诉前实现保护公益目的是最佳司法状态,注重办理政府及其部门遇到阻力或者需要几家单位协同解决的难案。在张军看来,检察机关与政府部门分工虽有不同,但工作目标、追求效果完全一致,并非“零和博弈”。

而对于如何进一步理顺司法权和行政权的关系,委员们建议做好制度衔接,加强工作协同。检察机关应继续深化“双赢多赢共赢”理念,健全重点领域公益诉讼检察工作与行政执法的衔接机制,完善信息共享、案件线索移送、调查取证配合、专业技术支持等工作机制。同时,要坚持补充性,明确检察公益诉讼在公益诉讼制度中的补充地位,督促行政机关履职,支持公益组织起诉,把司法资源的“好钢”用在攻克损害或危及公共利益和国家利益大案要案的“刀刃”上,加强对公益的兜底保护,守住司法最后一道防线。

“许多基层同志反映,现在是‘一个人在干,九个人在督’。”以生态环境领域为例,全国政协常委,民进中央常委、湖南省委会主委,湖南省生态环境厅副厅长潘碧灵指出,目前实践中还存在着职责交叉、重复监督,生态环境损害赔偿制度与公益诉讼制度衔接不够,行政部门与检察机关之间有时“抢案件”、有时互相观望等问题。

鉴于此,潘碧灵建议,明确职能分工,细化分类监督,对于民事公益诉讼,宜行政监督在前,司法监督在后;对于行政公益诉讼,应首先突出审计和人大的工作监督。对行政公益诉前程序可分为检察建议和检察监督意见两个环节,检察建议主要对行政部门进行提醒,检察监督意见则要求行政部门整改并答复。同时,推进建立案件信息通报制度,特别是检察机关在获取生态环境损害赔偿案件信息时,优先通报相关行政部门,并督促其开展生态环境损害赔偿,形成良性互动。

检察机关单打独斗行不通  建议要多争取专业力量支持

推进公益诉讼检察工作不是检察机关一家的事,靠检察机关单打独斗也不可能做好,需要的是各方协调配合。发言中,多位委员就如何加强各方协同提出多项建议。

2011年,云南铬渣污染事件,鉴定机构开出700万元的生态环境损害鉴定费用的报价;某污水处理公司污染环境案中,检察机关索赔560万元,鉴定评估费用高达120余万元;一电镀作坊污染环境案中,鉴定评估费用甚至超过了修复费用……目前,鉴定费用高、可选择机构有限、覆盖领域不广泛等问题已成为检察机关办理公益诉讼案件的主要瓶颈。特别是鉴定贵问题,基层反映比较强烈。

鉴于此,全国政协委员、中国环境监测总站物理室主任温香彩建议建立和完善公益诉讼中专家辅助人制度,包括细化关于专家辅助人主体资格的规定,明确专家辅助人的诉讼地位,明确规定专家辅助人的权利和义务。同时,建立健全专家辅助办理机制,对于一些无法鉴定、鉴定成本过高鉴定周期过长以及赔偿诉求较小鉴定明显不经济的案件,可以通过专家辅助人制度认定相关事实。此外,还应建立公益诉讼专家服务平台,探索建立与法院环境资源审判庭共享共用的专家名册或专家库。

“绝大多数检察公益诉讼案件,律师都广泛参与其中,律师作为专业力量具有不可替代的价值。”全国政协委员、湖南省启元律师事务所首席合伙人袁爱平建议建立律师检察公益诉讼参与机制,构建公益诉讼专业服务体系。具体包括:建立律师检察公益诉讼线上及线下服务平台,将检察公益诉讼纳入律师法律援助范围,支持律师以专家顾问身份提供专业意见或方案,支持律师协同检察机关为公益组织提起公益诉讼提供专业法律服务。

[责任编辑: 刘家墉]