人民监督员制度改革:强化对检察活动外部监督
时间:2016-03-06  作者:葛晓阳 李豪  来源:法制日报
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改变选任方式保障权利行使监督责任感使命感与日俱增

人民监督员敢对检察机关监督

  截至2015年8月31日,10个试点省(区、市)已经全部完成省、市两级人民监督员选任工作,共选任人民监督员6563名,其中省级人民检察院843名,占12.8%,设区的市级人民检察院5720名,占87.2%。

  10个试点地区共有9458人报名参加人民监督员选任,其中公民自荐占44.2%,组织推荐占55.8%。经确认留任2156人,占32.9%,新选任4407人,占67.1%。 

  本报讯(记者葛晓阳  见习记者李豪)人民监督员,顾名思义,就是代表人民履行监督责任。然而这份监督并不轻松,因为人民监督员所要监督的是同为监督者的法律监督机关——检察院。人民监督员能否发挥应有作用,常常受到质疑。

  改变人民监督员的选任机关、扩大人民监督员监督范围、建立职务犯罪案件台账制度、监督事项告知制度、增加复议程序……2014年9月以来,一系列改革措施的实施,使人民监督员制度落实到实处,人民监督员履行职责从此不再难。

  选任改革去弊病

  “经审查公示,现决定选任江艳等218名同志为重庆市人民监督员。任期5年,至2020年7月。”这是一则重庆市人民监督员选任决定的公告,它的落款单位是重庆市司法局。

  将人民监督员的选任管理工作由检察机关移交至司法行政机关,是人民监督员制度改革的重要举措。在人民监督员制度创立之初,人民监督员一般都是由检察机关商请其他单位和组织进行民主推荐并经检察机关考察确认后产生的。但这引发社会上对检察机关“自己请人监督自己”的质疑。

  选任管理方式改革成为人民监督员制度改革最早开始的工作。2014年9月,最高人民检察院、司法部制定印发《关于人民监督员选任管理方式改革试点工作的意见》,确定在北京、吉林、浙江、安徽、福建、山东、湖北、广西、重庆、宁夏10个省(区、市)开展人民监督员选任管理方式改革试点工作。2015年2月,《深化人民监督员制度改革方案》经中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过,对人民监督员选任管理方式等改革作出全面部署。

  据了解,截至2015年8月31日,10个试点省(区、市)已经全部完成省、市两级人民监督员选任工作,共选任人民监督员6563名,其中省级人民检察院人民监督员843名,占12.8%,设区的市级人民检察院人民监督员5720名,占87.2%。

  司法部相关部门负责人告诉记者,10个试点地区报名参加人民监督员选任人数为9458人,其中公民自荐占44.2%,组织推荐占55.8%。经确认留任的2156人,占32.9%,新选任4407人,占67.1%。

  各试点省(区、市)积极探索各具特色的人民监督员选任管理模式,进一步优化人民监督员队伍的素质结构。北京、吉林、安徽、宁夏等地探索实行人民监督员宣誓制度,增强人民监督员的责任感、使命感。浙江省司法厅探索确立人民监督员选任管理的“三三制”原则,即在人民监督员的总体构成上,社会知名人士、有法律背景的人士、社会各界代表各占三分之一,保证人民监督员的代表性、专业性、广泛性。

  司法部相关部门负责人说,目前,各试点地区由司法行政机关负责选任管理的人民监督员已正式履职,已参与案件监督643起,并参与检务公开等相关活动,改革试点工作成效初显。

  关键环节全覆盖

  人民监督员选出之后,如何保障其有效履职,确保“有所选、有所为”,成为关乎这项改革成败的关键。

  为确保人民监督员达到参与案件监督的能力和水平,各地普遍举办人民监督员初任培训班,邀请专家学者、检察机关和司法行政机关有关负责人授课,深入解读职务犯罪案件侦查办理工作流程、人民监督员权利与义务等,提高人民监督员政策法律水平和业务技能。目前,各试点省份共举办省级培训班23次,地市级培训班62次,共培训人民监督员7117人次。

  重庆市人民监督员杨蓉说,人民监督员通过严格的选任程序,来自各行各业,大部分人对检察机关的职责职能了解甚少。通过参加履职前的集中培训,更加清晰了人民监督员的权利义务、履职范围、程序等,知道可以做什么和怎么做。

  为了便于人民监督员掌握案件办理情况,发现监督线索,检察机关建立职务犯罪立案情况、对犯罪嫌疑人采取强制措施情况等相关台账,供人民监督员查阅;接待职务犯罪案件举报人、申诉人时,告知其对处理结果有不同意见的,可以向人民监督员反映;建立人民监督员参与案件跟踪回访、执法检查等机制。

  杨蓉说,重庆市检察机关还将每个月的第一个星期四固定设置为人民监督员接待日,由人民监督员参与接待来访群众,受理监督线索,扩大了线索收集渠道。

  人民监督员制度改革后,监督范围在原有7种监督情形基础上,将查办职务犯罪案件中犯罪嫌疑人不服逮捕决定的、采取指定居所监视居住强制措施违法的、阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利的、应当退还取保候审保证金而不退还的4种情形,纳入人民监督员监督范围。

  最高检相关部门负责人告诉记者,人民监督员监督范围由7种增至11种,基本覆盖检察机关职务犯罪案件办理的各个关键环节,扩大了人民群众有序参与司法的深度和广度,增强了人民群众在改革中的获得感。

  未被采纳可复议

  “我们不同意检察机关撤销案件的意见。”2015年2月10日,江苏省宿迁市人民监督员监督宿迁市宿豫区人民检察院拟撤销某村干部陈某涉嫌贪污案时,向宿豫区检察院表明了监督评议意见,“陈某虽然贪污数额不到一万元,但贪污的是农村五保供养金,影响恶劣,应当定罪处罚。”宿豫区检察院采纳了人民监督员意见,未作撤案处理。

  人民监督员对检察机关说不,这样的案例越来越多地见诸报端。确保人民监督员独立评议和表决所监督的案件,是2015年人民监督员制度改革的亮点。

  确保人民监督员充分了解案件,是其独立发表意见的前提。根据改革方案,案件监督前,检察机关应向人民监督员提供充分的有关案件事实、证据和法律适用等材料。监督过程中,检察机关应全面客观地介绍案件事实、证据认定、法律适用以及对案件处理的不同观点和意见。必要时,人民监督员可以通过收听收看讯问犯罪嫌疑人的相关录音录像,了解当事人的意见。

  山东省人民检察院人民监督员赵喜臣说:“过去人民监督员讨论案情时,检察机关的办案人员都会旁听,现在已经没有这种现象了。过去案件材料一般不对我们开放,都是办案人员简单介绍案情,监督往往流于形式,现在所有案卷材料检察机关都会复印给我们,案情介绍也更加详细了。”  此次改革为人民监督员设置了复议程序,确保人民监督员的监督意见为检察机关所用。人民检察院处理决定未采纳多数人民监督员评议表决意见,经反馈说明后,多数人民监督员仍有异议的,可以提请人民检察院复议一次。

  北京市人民监督员李保群说:“以前人民监督作出的评议意见是否被采纳,完全由检察机关一次性决定,没有挽回余地。复议程序增强了监督刚性,从程序上保证人民监督员行使监督权,我们觉得更有底气了。”

【亲历者讲述】

杨蓉:检察机关诚心接受人民监督员监督

  

  我于2012年1月起被重庆市人民检察院选任为人民监督员。重庆作为最高人民检察院、司法部确定的深化人民监督员制度改革10个试点地区后,我又于2015年7月被重庆市司法局选任为改革后首批重庆市人民监督员。几年来,我参与三级检察机关相关活动和案件监督20余次,见证了人民监督员制度的不断进步和完善,自己也在履行监督职责中不断成熟。

  2015年,深化人民监督员制度改革不断推进,给我最大的感受是对人民监督员知情权的保障。重庆市检察机关每月都给人民监督员寄送《人民监督之窗》,内容涵盖检察机关工作动态、重要文件摘录、监督动态、重大案件等情况,从中我能及时了解检察工作有关情况。重庆市人民检察院在官方网站设立“人民监督员信箱”,社会公众可以通过互联网,方便快捷地向任何一位人民监督员反映情况。

  去年10月,我根据重庆市人民检察院第五分院通报的一起认为检察人员办案不公、应当立案而不立案处理的控告申诉,提请检察机关启动人民监督员监督程序。重庆市检察院依规启动监督,并组织人民监督员进行评议。虽然通过评议,人民监督员认为检察机关对相关案件的处理并无不当,同意检察机关的决定,但是,我从中真切地感到检察机关保障人民监督员知情权实实在在,接受监督动了真格的。

  检察机关每个季度会向人民监督员公开职务犯罪案件台账,还设立人民监督员接待日,邀请我们参加对已办结职务犯罪案件的跟踪回访等活动,方便我们从中发现监督线索。

  几年来,我先后参与了对拟不起诉案件和不立案案件、作出超期羁押或者延长羁押期限决定等案件的监督,和其他人民监督员一起按照监督工作程序,认真听取案件汇报,仔细查阅案件材料并作了评议发言,慎重而又严肃地阐明了自己的观点和意见。检察机关严格遵守程序,在我们评议案件过程中坚持回避,确保监督意见不受干扰。

  检察机关是国家的法律监督机关,作为人民监督员是对监督者进行监督,我倍感责任重大。我将履行好监督职责,不辱人民监督员的使命,为推进司法改革、强化法律监督、维护社会公平正义作出应有的贡献。

    (讲述人杨蓉系重庆市人民监督员)

  本报记者 葛晓阳 本报见习记者 李豪整理

    【专家点评】

卞建林:人民监督员成为真正外部监督力量

  卞建林(中国政法大学教授):人民监督员制度是我国加强司法民主和深化检察改革进程中的一项制度创新,其核心是加强对检察权的规范和监督,维护司法公正。

  过去检察机关办案,特别是办理自侦案件,一直是在全封闭环境下运行,一些案件不起诉、不批捕,直接导致案件司法程序的完全终结,然而这个过程却缺乏监督。人民监督员制度就是要引入外部力量,监督检察机关的办案程序,防止不规范现象发生。

  随着人民监督员工作的深入开展,这项制度存在的一些问题日益凸显。尤其是人民监督员由检察院选任和管理,仍然没有摆脱“自己监督自己”的怪圈。监督范围不到位、监督程序不完善、知情权保障不落实等问题也同时存在。

  2015年,深化人民监督员制度改革的一系列措施,从人民监督员选任管理方式、监督范围、监督程序、知情权保障等方面作出调整,保障了人民监督员行使权利。人民监督员的选任管理交给司法行政机关,使人民监督员变成一支真正的外部监督力量,在强化对检察活动的外部监督、健全检察权力运行机制方面,具有重要意义。

  本报记者 葛晓阳 本报见习记者 李豪整理

[责任编辑: 佟海晴]