2019年度全国检察机关社会治理类优秀检察建议

发布时间:2020年8月5日

一、北京市人民检察院就艺术品评奖和会员发展方面的管理漏洞向某联合会制发检察建议

【基本情况】

2018年9月29日,北京市监察委员会以某协会原分党组成员、副秘书长杜某涉嫌受贿罪、行贿罪,向北京市人民检察院移送审查起诉,北京市人民检察院于同日交由北京市人民检察院第三分院审查。经依法审查查明,杜某利用担任某协会原副秘书长、展览部原主任的职务便利,于2010年10月至2017年下半年,为多人在办理某协会主办画展作品入选作品、获奖和取得某协会会员资格等事项上提供帮助,非法收受上述人员给予的钱款共计131万元。北京市人民检察院第三分院于2019年2月19日,以杜某涉嫌受贿罪、行贿罪向北京第三中级人民法院提起公诉。2019年3月29日,北京市第三中级人民法院依法开庭审理该案,当庭判决杜某犯受贿罪、行贿罪,决定执行有期徒刑六年,并处罚金人民币80万元。在案件办理过程中,检察机关注重发现案发单位和所在行业在艺术品评奖和会员发展方面存在普遍性、倾向性治理问题和管理监督漏洞,在调查核实基础上,研究提出有针对性的检察建议。

【制发过程】

(一)吃透案情,找准问题。杜某案承办人在办理案件过程中发现,杜某利用其担任某协会领导职务以权谋私的犯罪行为,严重破坏了美术行业生态环境,造成极坏社会影响,不仅反映了其个人主观恶性,也暴露出某协会在管理中存在的问题。通过讯问杜某、审查在案证据和查阅相关文件资料,发现某协会在主办展览、会员评审等工作环节存在管理监督漏洞,有发生违法犯罪隐患,同时需要给予有关涉案人员、责任人员以行业惩戒,初步判定该案具备制发检察建议的合法性、必要性和可行性。

(二)开展调查核实,奠定检察建议基础。检察机关发挥检察调查职能,有针对性地对涉案人员基本情况、违法问题发生背景、具体违纪违规行为等进行核实,主动联系监察委员会调查人员、特定涉案人员,赴某协会实地核实相关情况,详细了解涉案原因、具体情节、违规程度等,对所有涉及案件的当事人进行区分,分为建议依规惩戒人员、待核查人员等不同类别,为建议实施行业惩戒奠定基础。同时,运用认罪认罚从宽制度,促成杜某认罪悔罪。杜某结合反思自身犯罪经历,从履行协会职能、现行制度漏洞、改进工作建议等多方面对某协会改进工作提出十余条具体建议。

(三)充分沟通交流,广泛征求意见。一是开展 “监检联动”,实现无缝连接。监检双方在补强案件证据、核实量刑情节等方面加强沟通、交换意见,共同提升案件办理质效。检察官针对办案中发现的案件背后的治理漏洞,主动与监察机关办案人员进行沟通,为区分提出行业惩戒建议奠定基础。二是主动登门,听取案发单位意见。杜某案判决后,检察机关主动联系某协会,协商召开杜某案专题座谈会。座谈中,监察机关、检察机关、案发单位三方围绕协会职能定位、健全管理监督制度、严格评审环节管控、落实行业惩戒制度等进行深入交流,并就开展以杜某为反面典型的警示教育达成共识。三是借用“外脑”,广泛听取专业意见建议。针对案发单位行业特殊、专业性强的特点,采取电话、函询、座谈会等多种形式广泛征集专业人员、专业团体的意见建议,确保制发检察建议的内容精准度高、实效性强。

【被建议单位回复和采纳情况】

2019年8月14日,北京市人民检察院向某协会的上级单位某联合会制发检察建议,并当面宣告送达了检察建议书。接到北京市人民检察院的检察建议书后,某联合会党组高度重视,党组书记专门作了批示,提出了具体整改要求。某协会先后召开两次分党组会议和三次由各处室负责人参加的会议,把检察建议书提出的整改意见对口分到有关处室,要求结合党风廉政建设和日常业务工作等进行认真整改,并对有关失德失范会员进行研究处理。经过两个月的整改,某联合会全部采纳了检察建议内容并书面回复检察机关。2019年11月20日,某协会当面向检察机关送达回函和整改报告,并就整改落实情况做了现场通报。

【跟踪督促和落实情况】

检察建议书送达被建议单位后,案件承办人员与被建议单位保持密切联系,及时跟踪督促被建议单位按照检察建议整改落实,并就落实中的相关问题加强沟通,推动积极稳妥落实建议,充分实现建议的预期目标。

【效果和意义】

繁荣发展的美术事业是建设社会主义文化强国的重要力量,发展美术事业是满足人民美好生活向往的必由之路,开展美术评奖、发展会员是美术领域“推精品,出人才”的重要渠道,“德艺双馨”更是人民群众对美术工作者的职业要求。某协会作为美术行业引领服务联络机构使命光荣、责任重大。某协会领导成员杜某在作品评奖、会员入会评审等方面以权谋私的腐败案件,说明行业管理存在漏洞,行业生态存在普遍性问题,在对相关职务犯罪依法打击的同时,更要加强源头治理、源头预防,推动建章立制、堵塞漏洞,优化长效监督管理机制。从美术行业扩展至整个艺术行业,提升检察建议发送层次,推动某协会上级主管单位参与督促落实,有利于提升检察建议的辐射效应,扩大整改覆盖面。某联合会所属专业协会众多、行业范围广、群众关注度高。北京市检察机关依托案件办理,针对文艺管理领域腐败问题向其提出有针对性的检察建议,促进提升美术行业的治理水平,得到了某联合会党组的高度重视和大力支持,对于推动我国文艺繁荣发展有积极意义。

【检察建议书】

北京市人民检察院检察建议书

京检建〔2019〕1号

某联合会:

你单位所属某协会原分党组成员、副秘书长杜某涉嫌受贿罪、行贿罪一案,由北京市人民检察院第三分院依法提起公诉,2019年3月29日,北京市第三中级人民法院依法开庭审理,判决杜某犯受贿罪、行贿罪,决定执行有期徒刑六年,并处罚金人民币80万元。该案中,杜某利用担任某协会(以下简称“某协会”)原副秘书长、展览部原主任的职务便利,于2010年10月至2017年下半年,为多人办理在某协会主办画展入选作品、获奖、取得某协会会员资格并成为某协会会员等事项上提供帮助,并非法收受上述人员给予的钱款共计131万元。

繁荣发展的美术事业是建设社会主义文化强国的重要力量,某协会作为美术行业引领服务联络机构使命光荣、责任重大。杜某利用其担任某协会领导职务以权谋私的违法行为,不仅严重破坏了美术行业生态环境,造成极坏社会影响,也反映出某协会在规范评奖评审制度、落实监督监管职责和加强行业队伍建设等方面存在漏洞。经检察机关进一步调查核实,并与你单位、某协会、监察机关进行座谈交流,发现某协会主要存在以下问题需要及时改进:

一、评奖评审制度存在漏洞

文艺评奖和发展会员的目的在于树立正确导向,发挥激励作用,但某协会现行组织文艺评奖和发展会员的制度不够完善,存在明显漏洞,不正当获奖、入会问题时有发生。一是在文艺评奖方面,主要是评委的产生、确定程序不够严谨,特别是大众美术类展览评委选择随意性大,易被操控,同时“面对面”评选方式未能实现评委独立评选,拉票、人情票问题多发,如杜某通过影响评委的方式帮助沈某获奖。二是在会员入会方面,主要是会员入会程序存在漏洞,终审前专业评审审查程序缺失,作品作假、评委谋私现象时有发生,如杜某帮助于某以杜某代笔获奖的作品通过会员评审,成为某协会会员。

二、制度落实不够严格,监管、问责机制不到位

某协会现行的监督管理制度涵盖了《文艺评奖管理办法》、《评委库建立实施规范》等多层面的制度规范,也实行了“制度上墙”,但通过杜某案件发现仍然存在落实乏力、监管缺位的问题。主要表现在以下三个方面:一是制度落实不严格,已有制度未能发挥其应有作用。如《某联合会全国性文艺评奖管理办法》等文件均对评委回避、保密、失职问责等作出明确规定,但未能依规依纪有效执行,杜某帮助其学生卢某获奖正是利用上述漏洞。二是监管制度不健全,现有文艺评奖制度虽明确了组委会、评委会、监委会基本权责,但具体职责不够明晰,需要进一步细化。如《某协会展览评选监委会工作条例》中明确的监委会权责清单过于简单,仅仅列举了三项工作任务,不利于有效履行监督职责。三是问责机制未能有效运行,对于有损评奖工作的不良行为,未能依据已有规定及时追究责任。

三、廉政法纪教育和职业道德培育力度不够

某协会是党和政府联系美术界的桥梁和纽带,履行“团结引导、联络协调、服务管理、自律维权”基本职能,应当将美术艺术行业建设和队伍建设作为协会的重要工作任务。但是,经调查了解,杜某在职期间协会开展常态化教育培训工作力度不够,廉政教育活动较少,职业道德培育仍需加强。正如杜某剖析自身犯罪原因中提到的参加警示教育次数少,也未能入心入脑,导致其在违法乱纪的道路上越行越远。

发展美术事业是满足人民美好生活向往的必由之路,开展美术评奖、发展会员是美术领域“推精品,出人才”的重要渠道,“德艺双馨”更是人民群众对美术工作者的职业要求。对于美术行业的职务犯罪行为既要严厉打击,更要从源头上预防。鉴于你单位所属的某协会作为美术行业引领服务联络机构,为进一步推动美术事业健康发展,有效预防和减少美术行业职务违法违纪问题发生,结合审查办理案件和前期调研情况,根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条和《人民检察院检察建议工作规定》第十一条之规定,提出如下建议:

一、进一步健全完善评奖评审制度机制

建议协会按照《某联合会全国性文艺评奖管理办法》《某联合会关于继续深化全国性文艺评奖制度改革的意见》等文件要求,对美术评奖工作加强顶层设计,完善相关制度。一是梳理在展览评奖、发展会员等工作中存在的薄弱环节,按照可执行、可监督、可检查、可问责的要求,制定、细化相关规定,扎紧制度笼子,堵塞管理漏洞。二是加强对展览评委的管理,在评委遴选上增加美术名家、评论家占比,确保评奖公正性;建立常备可操作的《评委守则》,细化评委权责和履职程序;规范细化评审标准,依托人工与科技手段相结合改进评选方式,保证评委的评审活动不受干预;强化对评委的廉政警示教育,强化评委的廉洁自律意识和法纪观念。三是加强对会员入会管理监督,建立专家评审委员会,通过专家审核、网上公示、公众监督等方式,抓实对入会会员存疑作品甄别、入会终审等关键环节的审查,提高敏感事项科学决策能力,切实保证评奖、入会等各项工作在公开、透明的环境下进行。

二、严肃处理有关违规、失德失范人员

建议协会按照《某协会会员管理办法》等文件规定,对于检察机关办案中发现的,通过行贿、代笔等不正当方式获得某协会会员资格的当事人进行甄别处理,实施行业惩戒。一是对于部分当事人如于某使用杜某代笔的作品获奖后取得会员资格,马某某采用威胁杜某的方式多次获奖并取得会员资格,建议取消其会员资格。二是对于其他涉案当事人如沈某、杨某等,虽也在入会前后向杜某行贿,但鉴于其行贿行为存在被动性或是受他人影响,建议通过专业评审委员会进行作品审查,确定其是否符合入会标准,如不符合应当依规取消会员资格。三是会员如王某、叶某等人存在为他人获奖、入会提供帮助等失德失范行为,建议依法依规予以处理。四是建立健全美术工作者、评委等人员从业禁止制度,对在从业、履职中违规违纪造成不良影响的,建议在一定时期禁止其从事相关参评、组评工作。

三、全面抓好协会党风廉政建设

建议协会按照习近平总书记在文艺工作座谈会上的重要指示精神,充分发挥美术艺术队伍建设和行业建设主导作用,更加扎实地开展“不忘初心、牢记使命”主题教育活动,坚定不移推进党风廉政建设。一是不断提高会员服务管理水平,从杜某案的教训来看,协会分党组成员应当避免个人参与美术创作市场交易,把主要精力放在服务管理主责主业方面。要加强对美术工作者职业道德教育,既重专业亦重品德,培育“德艺双馨”美术人才。二是牢牢抓住关键岗位干部,要抓住负责会员入会、展览活动、评奖办节等工作岗位领导干部这个“关键少数”,实施警示教育、廉政教育、专门培训等举措,强化廉洁自律和遵规守纪意识,让用权者明底线、知敬畏。三是充分发挥协会党组管党治党主体责任,认真落实党内各项组织生活制度,用好谈心谈话制度,坚持纪在法前、纪严于法,“抓早抓小”、防微杜渐。

你单位所属协会众多、行业范围广、群众关注度高。某协会所发生的案件具有行业代表性、违法典型性,在督促其进行整改的基础上,建议考虑在某联合会所属其他协会开展有针对性的防范工作。

以上建议,请你单位根据实际情况认真研究落实。若有异议,在收到本建议书后十个工作日内可向本院提出;若无异议,请在收到建议书后两个月内,责成某协会将落实情况书面函告本院。检察机关将积极配合贵组织做好相关工作,共同推进中国文艺事业的繁荣发展。

2019年8月14日

二、辽宁省鞍山市人民检察院就客运交通管理问题向交通运输部门制发检察建议

【基本情况】

辽宁省鞍山市检察院在审查罗某某等23人涉嫌组织、领导、参加黑社会性质组织罪、寻衅滋事罪、敲诈勒索罪一案中发现,2005年罗某某开始着手抢夺客运市场,掠夺经济利益,为了达到垄断岫岩至新甸等客运线路的目的,获取更大的经济利益,罗某某在客运线路上成立了一支听从号令的非法队伍,排挤、打压同线路经营者。罗某某指使同案犯,采取加车、押点、卸客、不许停车等客等非法手段,强行买卖客运线路。2006年6月,罗某某注册成立了公司。2007年1月,罗某某曾因更改营运客车时间的无理要求被客运公司拒绝后,对客运公司经理进行殴打,被处罚后仍不思悔改,通过在客运线路上巡查护线、蹲守威慑、拦截堵截等方式打砸出租车,辱骂殴打司机,强行卸载乘客,在客运市场建立了“黑秩序”,长期从事违法犯罪活动。

辽宁省鞍山市检察院认为,罗某某以自己成立的客运公司为依托,成立“地下执法队”,长期“垄断”客运线路,排挤同行,采用辱骂殴打、蹲守威慑、追逐堵截的方式,建立客运市场“黑秩序”,垄断节假日加车,致使城乡道路旅客运输秩序遭受严重破坏,造成恶劣社会影响。当地交通运输部门没能采取有效措施防止“垄断”客运线路的发生,未能严格执行道路交通运输管理法规,存在行业管理漏洞,因此有必要制发检察建议。

【制发过程】

经调查核实后辽宁省鞍山市检察院承办检察官草拟了检察建议书,送法律政策研究部门对检察建议书的必要性、合法性、说理性等进行审核。为确保检察建议书的质量,辽宁省鞍山市检察院主管检察长牵头,由承办部门检察官、研究室负责人和扫黑除恶综合治理组成员组成调查组,到交通运输部门调查核实、征求意见。交通运输部门领导高度重视,积极参与征求意见过程并结合工作实际提出具体想法。调查过程中,鞍山市检察院还专门与交通运输部门召开意见反馈座谈会,面对面听取对检察建议书的看法。检察建议书制作后,鞍山市检察院举行了宣告送达,邀请鞍山市委政法委、市扫黑办、市人大、市人大代表等领导参加了检察建议书宣告送达全过程。

为进一步规范交通运输市场秩序强化行业监管,减少和防范损害客运秩序行为的发生,辽宁省鞍山市检察院向交通运输部门提出了如下的建议:

一是开展规章制度落实情况对照检查活动,建立、完善长效机制。建立完整的道路交通运输管理制度,保证道路交通运输在规章制度的保障下有序运行。二是开展专项整治活动,实现扫黑除恶专项斗争的进一步延伸。一方面加强日常管理,实现监管范围全覆盖;一方面将扫黑除恶专项斗争向社会治安综合治理延伸,提升治理能力,完善治理体系。三是开展相关从业人员教育培训活动,提升职业素养。四是开展大规模宣传活动,提高社会知晓度和群众参与度。建议结合专项整治活动,通过现场宣传和网络媒体方式,让人民群众了解、参与和支持道路交通运输工作。

【被建议单位回复和采纳情况】

收到检察建议书后,交通运输部门进行了以下整改:

一是加强领导,落实责任。交通运输部门根据检察建议中的“3点问题,4项建议”召开专题会议进行部署,明确整改范围、步骤和要求,将整改工作任务细化分解,责任层层落实。成立了扫黑除恶专项斗争突出问题整改工作领导小组,制定了整改工作方案,并要求相关行政部门和客运站相应出台整改工作方案。二是强化监督,执纪问责。对内部权力部门及管辖领域、监管部门领导及科室负责人的权力运行进行风险研判,完善执纪问责等相关制度。对于易发生垄断市场、垄断线路的重点部位和环节加大执法监督力度。对客运站班子进行调整,免去原客运站站长、原客运站党支部书记、原驻站办主任职务。三是突出重点,综合整治。交通运输部门与公安机关建立联合执法行动机制,通过设卡驻点检查、流动巡查等专项行动打击非法营运活动。截至回函时,共出动稽查执法人员2000余人次,执法车辆600余台次,检查车辆5000余台次,查处违法违规车辆45台,查扣客运非法营运车辆27台,已刑拘4人,其中1人已批准逮捕。四是加强监管,堵塞漏洞。梳理管理漏洞、制度漏洞,加强监管力度,完善相关制度。制定了客运车辆加班车管理制度、运管部门依法行政管理制度、行政执法责任制度、行政执法过错责任追究制度、执法案件办理工作制度等制度,从根本上堵塞管理漏洞。

【跟踪督促和落实情况】

为保证检察建议能够得到充分落实,辽宁省鞍山市检察院到交通运输部门跟踪督促检察建议的落实情况,实地走访了客运站,对于客运站加班车管理方案、加班车增设流程、客运站安全管理等情况实地检查,并对下一步整改措施提出工作建议:一是继续巩固,常抓不懈。交通运输部门的整改活动取得了很大成效,以后的工作中需要继续巩固工作成果,常抓不懈;二是抓早抓小,露头就打,充分利用现有工作机制与工作方法,加大监管力度,防止反弹;三是加强联系,解决问题,与检察机关保持紧密联系,就具体问题与案件,加强沟通,及时通报,共同做好社会综合治理工作。交通运输部门对此表示认同。

【效果和意义】

涉黑犯罪往往扰乱行业秩序和社会秩序,在打击黑社会性质组织犯罪的同时,检察机关对行业和社会秩序的恢复发挥积极作用。本案中,检察机关通过制发检察建议参与社会综合治理,在检察建议内容的可行性、可操作性上下功夫,切中要害,具有实效。在检察建议下发之前进行了大量的走访调查,使得检察建议不是“空中楼阁”。检察建议下发后,开展“回头看”,帮助行业主管部门想办法、抓落实,使检察建议发挥其应有的作用。辽宁省鞍山市检察院落实“一案一建议、一案一整治”要求,通过个案推进扫黑除恶专项斗争向综合治理、堵塞漏洞进一步延伸,向固本强基、铲除土壤进一步延伸,向优化营商环境服务非公经济进一步延伸,实现综合治理的三个效果统一。

【检察建议书】

辽宁省鞍山市人民检察院检察建议书

鞍检建〔2019〕1号

某交通运输部门:

本院在审查罗某某等23人涉嫌组织、领导、参加黑社会性质组织罪、寻衅滋事罪、敲诈勒索罪一案中,发现我市在客运交通管理中存在以下问题:

一、执行道路交通运输管理法规不够严格。根据《中华人民共和国道路运输管理条例》第六条规定“任何单位和个人不得封锁或者垄断道路运输市场。”在岫岩县罗某某案中,罗某某作为岫岩满族自治县某客运有限公司法定代表人,以该客运公司为依托,成立“地下执法队”,长期“垄断”客运线路,排挤同行,采用辱骂殴打、蹲守威慑、追逐堵截的方式,建立客运市场“黑秩序”,垄断节假日加车致使岫岩满族自治县城乡道路旅客运输秩序遭受严重破坏,造成恶劣社会影响。这反映出岫岩县交通管理部门并没能采取有效措施防止“垄断”客运线路的发生,未能严格执行道路交通运输管理法规。

二、对交通运输市场秩序监管不到位。这个问题仍然不同程度地存在,对非法运营车辆打击不力导致拉客、抢客问题没能得到彻底解决,造成市场无序竞争、交通秩序混乱,给运输安全带来隐患。对客运线路承包者管理不严格、不到位,对客运线路承包者自己组成的“地下执法队”睁一眼、闭一眼,导致形成线路垄断;节假日加车管理不足,加车线路和客运公司安排不科学,导致节假日加车业成为个别客运公司“垄断”获利手段,同时带来超载、交通拥堵等潜在危险。这反映出交通管理部门对交通运输市场秩序监管力度还有待加强。

三、相关从业人员法律意识不强。岫岩罗某某案件中罗某某垄断客运路线达十余年,一方面,客运管理部门部分稽查人员对这一违法行为有的不敢履职,有的怠于履职,监管缺位;另一方面,客运公司的从业人员对自己采取违法手段排挤同行的行为缺乏正确认识,为了获取经济利益而不择手段、不计后果。这反映出客运交通从业人员不仅法律意识淡薄,对岗位职责也认识不清。

本院认为,在客运交通运输领域垄断客运线路经营、非法运营等违法行为,不仅影响客运线路其他经营者的正常经营,侵害其经济利益,还引发寻衅滋事、故意伤害等刑事案件的频繁发生,给市民出行安全和运输管理秩序带来危害。为进一步规范交通运输市场秩序强化行业监管,减少和防范损害客运秩序行为的发生,根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条、《人民检察院检察建议工作规定》第十一条之规定,提出如下检察建议:

一、开展规章制度落实情况对照检查活动,建立、完善长效机制。建议以问题为导向,以解决问题为目的,开展一次对照检查活动,逐条逐项查找在落实制度方面存在的问题,深刻剖析原因,制定有针对性、可操作性、实用性的整改措施。要以此为契机,查找规章制度不够规范、不够科学、不能完全适应当前工作需要的问题,堵塞漏洞,补齐短板,建立一套完整的道路交通运输管理制度。要对重点问题重点研究,比如:如何全面掌控客运线路转让情况,有效防止“垄断”线路情况的发生;如何加强对节假日期间的加车管理,科学调度、合理安排加车方式,严格把控加车线路、加车班次,避免使节假日加车成为个别客运公司的盈利手段等问题,要出台具体的实施细则,保证道路交通运输在规章制度的保障下有序运行。

二、开展专项整治活动,实现扫黑除恶专项斗争的进一步延伸。建议在全市开展一次大规模的专项整治活动,打击非法“垄断”行为,依法整顿客运市场。一方面加强日常管理,在客运站及主要站点周边加强日常稽查和流动稽查,杜绝拉客、抢客现象。实现监管范围全覆盖,尤其是城乡结合区域的交通运输秩序的监管等不能留有盲区;另一方面将扫黑除恶专项斗争向社会治安综合治理延伸,会同公安机关对非法营运车辆加大排查和打击力度,发现犯罪线索及时向有关部门移送,提升治理能力,完善治理体系。

三、开展相关从业人员教育培训活动,提升职业素养。建议开展全市范围内客运管理部门、客运站、客运公司的全员、全岗位培训。开展法治培训,培养从业人员的法治思维,提高法律意识;开展岗位培训,明确每一岗位的责任分工,提高责任意识,落实履职责任;开展执法业务培训,提高从业人员的执法水平和管理水平。

四、开展大规模宣传活动,提高社会知晓度和群众参与度。建议结合专项整治活动,通过现场宣传和网络媒体方式,宣传你单位的工作职能和专项整治活动内容,公布服务热线和举报电话,让更多的人民群众了解、参与和支持道路交通运输工作。

若你单位就本院指出的问题和建议有异议,在收到本建议书之次日起7日内可向本院提出;若无异议请于收到检察建议书后两个月内将相关工作情况书面回复本院。

2019年6月4日

三、吉林省吉林市人民检察院就企业管理漏洞向某集团公司制发检察建议

【基本情况】

吉林省吉林市人民检察院在审查葛某挪用公款案中发现,葛某于2017年1月至2018年6月担任吉林某集团吉林有限公司(以下简称“吉林某集团公司”)运营中心副主任期间,利用主管销售的职务便利,从食用盐经销商手中收取食用盐预付款,将本应上交给公司的预付款部分截留挪用归个人消费及挥霍,并以打借据的形式,从公司库房出库食用盐给经销商。仅一年时间就以打借据的方式从库房中预支食用盐近170吨。另外还发现其他区域亦采用同样方式预支食用盐,而公司日常核查均未查出。吉林省吉林市人民检察院认为,该案反映出吉林某集团公司在预防违法犯罪方面有制度不健全、不落实,管理不完善等管理漏洞,存在违法犯罪隐患,需要及时消除,有必要制发检察建议。

【制发过程】

吉林省吉林市人民检察院承办检察官在审查葛某挪用公款案中,认真审阅了案件卷宗后认为,吉林某集团公司虽然制定了相关规章制度,但却没有严格执行,对于葛某近一年内数次挪用行为都没有发现,反映了该公司制度不健全、不落实,管理不完善,存在引发犯罪隐患。承办检察官向主管检察长汇报案件情况并经检察长同意,到该公司调查核实,走访了公司领导班子成员,调取了吉林某集团公司规章手册,逐条比对、深刻剖析案件发生原因。

针对该公司存在的制度不健全、不落实,管理不完善等企业管理问题,承办检察官草拟了检察建议书。法律政策研究部门对检察建议书的必要性、合法性、说理性进行审核。承办检察官在发出检察建议书之前还向该公司征求了意见。在发送时,邀请该公司的主要负责人到检察机关,在结合案件充分释法说理的基础上,进一步了解该公司制度建设情况,并现场宣告送达检察建议书。该公司负责人表示完全认同检察建议书的内容,今后一定积极配合检察机关,落实好检察建议。

【被建议单位回复和采纳情况】

吉林某集团公司收到检察建议书后,认真排查梳理,多次邀请吉林市人民检察院帮助开展公司整改工作,并于2019年9月15日做出书面回复,从五个方面进行整改落实:

一是加强资金管理,完善业务手续。该公司调整了营业室的隶属关系,对于未付货款的单位个人不再开具发票,建立营业室货款报告制度,监督货款流向情况。

二是强化库存商品出库管理。该公司收到检察建议书后专门成立了8人的商品盐盘查组,对库存商品予以盘查清点,建立商品库房账本核验制度。

三是完善了营销环节业务手续制度。该公司提出严禁预收货款,明确客户服务部主任的责任范围,对于配送指令、送达回证等重要凭证予以保留备查。

四是调整内部组织结构、完善员工教育制度。该公司撤了原来的运营中心和生产部,成立了总调度长制度。大力加强作风纪律建设,与吉林市人民检察院建立合作,组织观看廉洁教育展览以及警示教育片。

五是积极配合监察机关的调查工作,配合监察机关对其他涉案人员线索的调查。

【跟踪督促情况和落实效果】

检察机关积极协助该公司的后续整改活动,帮助该公司核实制度整改情况。吉林市人民检察院承办检察官紧盯落实情况,跟踪该公司在落实检察建议中遇到的困难和问题,多次到该公司回访,结合企业的实际法律需求,提供相关案例和法律风险分析,及时给出解决建议。

检察机关还将案件中发现的职务犯罪线索移送至监察机关,积极督促该公司认真配合监察机关的调查并对涉案人员予以处理,其中部分涉案人员由监察机关调查完毕后移送吉林市丰满区人民检察院审查起诉,吉林市人民检察院积极跟踪、指导吉林市丰满区人民检察院对相关人员的审查起诉工作。

【效果和意义】

该案体现了检察机关主动履行法律监督职责、参与社会治理的责任担当。吉林省吉林市人民检察院在办理案件过程中,不就案办案,深挖案件背后潜在的社会问题和企业制度机制问题,贴近企业经营需求,保障企业健康发展。吉林市人民检察院还注重与监察机关等多机关合作配合,取得了法律效果、政治效果、社会效果的有机统一。

检察机关立足办案,积极推动涉案企业完善制度,加强管理,既堵塞了漏洞,也推动企业提高了管理水平,增强了法治观念,且在检察建议发出后,持续跟踪,督促落实,具有借鉴意义。

【检察建议书】

吉林省吉林市人民检察院检察建议书

吉检建〔2019〕1号

吉林某集团吉林有限公司:

被告人葛某挪用公款案,吉林市丰满区人民法院于2019年5月5日以2018吉0211刑初310号刑事判决书,依法对葛某以挪用公款罪判处有期徒刑五年六个月。葛某不服提出上诉,本院于2019年5月30日受理此案,现葛某已撤回上诉。本院在办理此案件中发现你公司存在管理不到位、执行规定不严等企业管理漏洞。

一、葛某挪用公款案的犯罪事实

葛某于2017年1月至2018年6月担任吉林某集团吉林有限公司运营中心副主任期间,利用主管销售的职务便利,从食用盐经销商手中收取食用盐预付款,并将本应上交给吉林某集团公司的预付款部分截留挪用归个人消费及挥霍,导致无法按照吉林某集团公司正常流程从营业室开票到库房提货配送给已收取预付款的食用盐经销商,因此便以打借据的形式,从吉林某集团吉林有限公司库房出库食用盐配送给食用盐经销商。截至2018年6月,葛某从食用盐经销商处截留的预付款人民币264100元,以借据形式从库房出库的食用盐169048.2公斤,折合人民币776417.36元,两项合计人民币1040517.36元。

二、吉林某集团公司吉林有限公司管理方面存在的隐患

你公司作为国有企业,制定了完备的管理管控制度,但是葛某短短一年时间内以打借据的方式从库房中预支食用盐达169048.2公斤之多,时间之短、密度之频,本院在审查案件中还发现其他区域经理亦采用同样方式预支食用盐,且经过公司的日常核查均未发现,通过此案,反映出你公司在制度制定以及落实方面存在较为严重的问题:

一是未严格执行《吉林某集团企业管理手册》。吉林某集团公司对销售部、业务部经理、保管员的职责权限有着明确的规定,葛某违规收取二级批发商食用盐货款,并未及时抽条消库存,存在严重的违规操作问题。你公司管理制度明确规定二级批发商直接将货款打到企业账户,并以发文的形式通告各个区域经理。实践中相关政策法规却不予执行,导致企业财产受到损失。

二是经营管理监督责任不到位。主要体现在:1.作为库管人员王某,对于以欠条形式出库的食盐,没有做到报请销售经理签批并予以监督资金回款事宜,明知葛某手续不全,违规私自收取葛某欠条让商品盐出库,虚报瞒报,不履行监督职责放纵葛某的赊销行为,致使葛某长期不结清货款,造成盐款无法追回。2.作为生产部副主任兼统计员于某,在每月盘点库存监督活动中,不履行监督义务,同王某虚假对账,利用虚假数据掩盖真实的库存数量,欺骗主管领导,致使完备的监督管理制度彻底落空。3.作为主管领导的工作监督不认真,月、季度、半年库房盐盘点制度执行不到位、不彻底,盲目的听信下级人员所报的虚假数据,不做深入调查和严格盘点,过度相信相关人员,致使管理监督出现漏洞未及时发现,造成企业损失。

三是关键岗位的选人用人制度不健全,长期单一岗位滋生腐败。本案中,吉林某集团公司吉林有限公司对于关键岗位人员的选用、考察、轮换制度落实不够彻底,对关键岗位人员没有定期考察,交流任用,致使企业严重损失。

四是吉林某集团公司廉洁教育活动开展不到位,流于形式。本案中,经过走访吉林某集团公司的领导班子,发现你公司廉洁教育活动停留在上指下派,怎么安排就怎么实施的状态,没有结合公司实际进行有针对性的廉洁教育活动,尤其是对领导干部以及关键岗位人员,缺少相应的普法教育活动。

三、建议吉林某集团公司吉林有限公司整改内容

盐业公司是关系到民生的重要部门,是国家财政收入的关键部分。虽然葛某挪用公款案件已判决,但是由于账目混乱加之其个人挥霍,大部分挪用资金无法追回,葛某先期预收食用盐账款拖欠二级批发商食用盐,造成了盐业公司与中间商后续的合同纠纷,损害了某集团作为国有企业的形象,也造成了二级批发商的损失。为了有效预防违法犯罪发生,增强监督管理,改善管理模式,消除犯罪隐患,根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条、《人民检察院检察建议工作规定》第十一条之规定提出如下建议:

一是进一步加强资金管理,规范业务权限,整改业务手续。鉴于销售货款的重要性,立即整改各区域经理的权限范围,并按要求严格执行。调整营业室的业务隶属,由公司财务部门直接管辖,做到出货回款统一调度,严禁给未付款账户开具发票,建立销售货款未交报告审批制度。

二是进一步完善库存管理与出库管理监督制度,进一步完善公司内部核查制度。对于公司的库存商品盐,明确保管员见票付货制度,严格执行流程,账目由公司统一封存以备内部核查,建议你公司统一保管仓库钥匙,进行入库登记,防止保管员私自篡改出入库记录。严格完善月、季度、半年盘点制度,统计员持结报单与保管员、营业室对账,确保数据合规合法有效,杜绝主管领导数据盘查走形式。数据盘查应当深入到仓库中,针对三方所报数字予以严格核对。

三是完善关键岗位用人制度。对于本案中出现的问题,建议你公司举一反三,对于关键岗位的人员选用、交流制定完善的制度,对于薄弱环节进行梳理,严明纪律,强化劳动纪律以及人事的检查考核制度。

四是进一步严肃处理相关违法违纪人员,强化员工廉洁教育。建议你公司及时有效处理相关人员,并在全公司开展警示教育活动,加大员工的队伍建设和作风建设,开展组织参观廉洁教育展览、观看警示教育宣传片等活动。对于重要岗位的人员任用,建立廉洁档案制度,深入调查方可任用。调动员工积极性,使员工主动参与到廉洁教育活动中来。

四、被建议单位提出异议的期限

你公司在收到本建议书后十个工作日内可向本院提出异议。

五、被建议单位书面回复落实情况的期限

请你公司收到本建议书后及时研究,采取有效措施推进相关工作,并在收到建议书后两个月内,向本院书面反馈开展相关工作情况。本院将积极配合你公司做好相关工作,共同推动你公司完善管理制度,切实有效的维护好国有资产安全。

2019年6月26日

四、上海市人民检察院就互联网应用商店对收录软件个人信息保护未履行管理责任问题向某网络科技有限公司制发检察建议

【基本情况】

2019年全国和上海两会期间,部分人大代表、政协委员热议公民个人信息保护问题。上海市两会上,23名市政协委员联名提出《关于发挥检察机关在消费者数据隐私保护中作用的建议》提案,建议检察机关加强公民个人信息保护工作。上海市人民检察院在履行法律监督职责中发现,某网络科技有限公司某手机助手APP(互联网应用商店)提供的部分手机APP违法收集、使用、处置用户信息的问题,组织浦东、杨浦、静安等区检察院开展调查,查明涉及留学、育儿、就业招聘、理财、网购等与民生密切相关的10余款手机APP存在违规获取用户授权、隐私政策文本不规范、信息保护机制不完善等问题,侵害公众合法利益。

【制发过程】

上海市人民检察院于2019年5月9日立案调查,通过从某手机助手APP下载安装使用APP的方式,调查有关案件事实。针对网络证据锁定难的困境,上海检察机关采取公证形式固定相关证据,查明了侵权事实。经调查发现,部分APP存在过度索取个人信息、隐私政策文本设置不规范、用户个人信息权利保护机制缺失等问题。

根据《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国消费者权益保护法》等相关法律规定,检察机关向有关APP运营企业分别制发了检察建议书,建议APP提供者明确获取权限的种类、目的和范围,依法完善用户协议和隐私政策,加强用户个人信息保护等工作。在此基础上,上海市人民检察院于6月6日向应用商店运营商某网络科技有限公司制发检察建议书,建议其督促公司运营的互联网应用商店内的应用程序提供者完善和规范隐私政策文本,保障用户知情权、选择权,依法依规收集使用个人信息,完善个人信息保护机制;对违法违规收集使用个人信息的,视情采取警示、暂停发布、下架应用程序等措施。

【被建议单位回复和采纳情况】

某网络科技有限公司对检察建议高度重视,多次召开专题会议开展研讨,并针对检察建议的内容作出整改:一是更新并提高应用商店软件收录标准,制定更加严格的用户个人信息保护政策,定期、不定期抽查收录软件,优化投诉举报渠道;二是及时排查应用商店平台内收录APP,对于违规APP,采取暂停、下架处理,并通知APP运营方整改。

【跟踪督促和落实情况】

上海市人民检察院组织部分市人大代表、市政协委员、专家学者,市网信办、市市场监督管理局、市消协相关部门负责人,部分APP和应用商店开发运营企业代表等围绕APP收集个人信息如何加强合规性召开专题研讨会,进一步督促涉事企业整改。目前,涉事企业已根据检察建议落实整改。

【效果和意义】

近年来,移动应用程序APP被广泛使用,这给中国网民带来巨大便利的同时,很多人也因此遭遇了个人信息泄露问题。当前个人信息的非法获取、出售、非法提供、非法利用,已形成了非法产业链,成为一个不容忽视的社会问题。针对个人信息保护领域法律法规不健全、监管职责依据不明、监管力量不足等情况,检察机关通过制发检察建议,及时回应社会关切,促进企业自我整改。同时,通过召开研讨会、座谈会等促进了行业规范自律,有利于推动个人信息保护工作。

【检察建议书】

上海市人民检察院检察建议书

沪检建〔2019〕3号

某网络科技有限公司:

本院在履行检察职责中,发现你公司对某手机助手APP(互联网应用商店)提供的部分APP(互联网应用程序),可能存在管理不力的问题,遂于2019年5月9日,通过从某手机助手APP下载安装使用APP的方式,查明以下事实:

我们从你公司某手机助手APP(互联网应用商店)下载并安装了如下APP:“某网校APP”(版本:4.8.22,更新:2019.4.25)、“某帮APP”(版本号:V5.2.3,更新日期:2019.4.4)、“某忧51jobAPP”(版本:8.6.1,更新:2019.4.29)、“某君APP”(版本号:5.4.3,更新:2019.05.06)、“某留学APP”(版本号:5.1.8,更新:2019.04.11)、“某网APP”(版本号:3.2.0,更新:2019.05.01)、“某学APP”(版本号:2.9.0.1183,更新:2019.05.01)、“某留学APP”(版本号:5.3.3,更新:2019-3-22)、“某货APP”(版号:6.2.5,更新:2019.05.05)、“某财富APP”(版本号:8.0.1,更新:2019.04.19)等。

上述APP在安装使用过程中存在以下情形:

1.收集使用个人信息行为方面:部分APP在用户安装、注册或首次开启时,未主动提醒用户阅读隐私政策;收集使用个人信息以默认方式获得授权,未经用户主动填写、点击、勾选等自主选择同意;收集用户敏感信息也未经用户明示同意;部分个人信息收集与业务功能无直接关系,收集必要性存疑,存在过度索权的情况;有的APP如果用户不开启部分敏感信息收集权限就无法使用APP,存在强制索权情况。

2.隐私政策文本方面:有的APP隐私政策没有单独成文,甚至有安装后找不到隐私政策的情况;没有清晰说明各项业务功能要收集哪些个人信息,或用“例如”、“等”表述,收集个人信息的范围边界不清;对于个人身份证号码、银行账号、通信记录、行踪轨迹、交易信息等个人敏感信息没有进行显著标识(如字体加粗、标星号、下划线、斜体、不同颜色等);缺少个人信息存放地域(国内、国外)、存储期限、超期处理方式等方面的说明;涉及个人信息出境情况的没有显著标识;APP运营者将个人信息用于用户画像、个性化展示等,隐私政策中没有说明其应用场景和可能对用户产生的影响。

3.用户个人信息权利保护方面:有的APP无法提供注销账号的途径,注销账号后是否及时删除个人信息或进行匿名化处理不明确;查询、更正、删除个人信息途径不明;对外共享、转让、公开披露个人信息的规则不明确;用户个人信息权利保障、申诉渠道未建立;隐私政策时效、更新后的告知不规范。

上述事实,由2019年5月31日经徐汇公证处出具的(2019)沪徐证经字第4114号公证书证实。其中部分APP虽然升级了版本,但上述事实依然存在。

本院认为,你公司在自身隐私政策声明、保护用户个人信息方面较为规范,但同时你公司作为互联网应用商店服务提供者应当对应用程序提供者履行一定的管理责任,如督促应用程序提供者保护用户信息,完整提供应用程序获取和使用用户信息的说明,并向用户呈现。你公司对于应用商店内的APP如果存在前述隐私政策文本不规范不完整、违法违规收集使用个人信息、保护用户个人信息权利机制缺失等情形,可以视情采取警示、暂停发布、下架应用程序等措施予以督促。为了更好地维护从你公司应用商店下载安装使用应用程序的公众利益,根据《中华人民共和国网络安全法》第二十二条第三款、第四十一条第一款、《中华人民共和国消费者权益保护法》第十四条、第二十六条第二款、《移动互联网应用程序信息服务管理规定》第七条、第八条,以及《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条、《人民检察院检察建议工作规定》第十一条之规定,特向你公司提出如下建议:

一、督促你公司互联网应用商店内的应用程序提供者完善和规范隐私政策文本,保障用户知情权、选择权,依法依规收集使用个人信息,完善个人信息保护机制;

二、对违法违规收集使用个人信息的,视情采取警示、暂停发布、下架应用程序等措施。

请你公司在收到本检察建议书之日起两个月内,将你公司自查情况及整改结果书面回复本院。如对检察建议书有不同意见,可在收到检察建议书后十日内向本院提出异议。         

2019年6月6日

五、上海市闵行区人民检察院就新开盘小区物业管理问题向某物业公司、某街道办事处和房管部门制发检察建议

【基本情况】

上海市闵行区人民检察院在办理何某、袁某等五人涉嫌强迫交易案中查明,何某、袁某等经常在沪从事小区垃圾清运、敲墙、钻孔等业务。2017年7、8月,何某、袁某获悉上海某小区即将交房并由某物业(北京)股份有限公司上海分公司(以下简称“物业公司”)负责物业管理,遂以送礼等方式约请该公司经理章某某,意图承揽该小区建筑垃圾短驳清运业务。2017年10月20日,经章某某同意,何某、袁某借用上海某实业有限公司的名义与物业公司签订协议,约定由何某、袁某等人为某小区提供建筑垃圾短途驳运服务。同时,章某某将何某、袁某介绍给时任小区客户服务部主管的李某。嗣后,袁某纠集同乡杨某甲、袁某某等人至小区借机共同从事敲墙、钻洞业务。同年11月26日,某小区开始交房,同年12月初,业主陆续开始装修,何某等四人即进驻小区开始垃圾短驳清运,并以此为机会,分工负责、互相配合,通过何某或袁某驻守李某物业管理办公室等方式获悉业主开始装修的信息,随后何某、袁某、杨某甲、袁某某单独或结伙,采用冒充物业工作人员、上门言语威胁、阻挠滋事、恶意举报等手段强揽业主敲墙、钻洞业务,牟取非法利益。2017年12月至2018年1月期间,何某、袁某、杨某甲、袁某某先后强迫17户业主或业主聘请的施工队接受其敲墙钻洞服务,累计交易金额达人民币21万余元。李某明知何某等四人强揽业主敲墙钻洞业务,且业主反映和举报强烈,仍纵容何某、袁某冒充物业人员驻守其办公室,并提供业主装修报备信息和代为向业主发放名片等协助。正是因为有李某这样物业主管人员的包庇、纵容和直接协助,助长了该犯罪组织在该区域称霸一方、大肆实施违法犯罪的嚣张气焰,造成恶劣社会影响。

上海市闵行区人民检察院认为,何某、袁某等五人涉嫌强迫交易案反映了某物业公司、某街道办事处和房管部门在新开盘小区的物业管理和行业监管存在问题,有必要制发检察建议。

【制发过程】

(一)深入分析案情,剖析物业公司管理漏洞。上海市闵行区人民检察院在办理何某、袁某等五人涉嫌强迫交易案中发现,有抢劫等前科劣迹的何某等人通过请客送礼的方式与物业公司签订建筑垃圾短驳协议,在双方履行协议期间,物业公司又不履行监管职责,导致发生严重刑事案件。更为严重的是物业客户主管李某等人允许垃圾短驳人员驻守物业办公室,并为其提供业主装修信息和代发敲墙钻洞业务名片等协助,纵容何某等人在小区内形成恶势力犯罪集团,充分暴露出相关物业服务业务外包和对外包服务公司的监督管理方面存在较大隐患。

(二)加强案件审查,分析职能部门监管问题。审查发现,该案发生原因主要有:一是新开盘小区物业公司由开发商通过社会招投标自主确定,职能部门无实质性监管或审核;二是新开盘小区面临业主集中装修等特殊情况,相关职能部门对建筑垃圾短驳、外运及物业管理职责等没有明确的规定和公开告示,导致物业公司乃至于个人擅自决定将垃圾短驳等业务转包给社会人员,为非法人员实施犯罪提供了可乘之机;三是相关职能部门对市民举报热线、“物业服务直通车”等平台反映出的业主举报小区存在“敲墙党”等问题思想上不够重视,梳理不够及时,导致监管无力。

(三)深入实地调研,有针对性制作检察建议。针对该案办理过程中出现的物业管理人员为不法分子在小区内强揽业务提供便利,暴露出物业管理和相关职能部门对新开盘小区监管中存在盲区、缺位等问题,上海市闵行区人民检察院领导分别带队走访房屋管理部门、街道办事处,摸清问题症结和监管漏洞,对症下药,研究提出检察建议,着力推动物业行业社会综合治理,切实提升老百姓平安感、满意度。

(四)采取宣告送达形式,推动检察建议举措落实落地。针对上述情况,上海市闵行区人民检察院就办案中发现的物业管理问题,向涉案物业公司某物业(北京)股份有限公司上海分公司制发检察建议,要求物业公司严格任用管理人员,规范物业服务的外包条件和程序,加强对外包公司加强审核等,防止其与社会恶势力勾结,侵犯人民群众的合法权益。同时,分别向房管部门和街道办事处等职能监管部门制发检察建议,提出了规范区域内新开盘小区物业公司招投标工作、研究落实实质性审核监管机制、加强入驻新开盘小区加强日常巡查和监管、加强案件通报和普法警示教育培训,强化对辖区内住宅小区的综合管理工作等建议举措,消除涉恶犯罪集团对社区造成的不良影响,营造安定有序的社会环境。2019年6月6日,闵行区检察院检察长就上述制发的三份检察建议在该院司法办案区进行宣告送达,并邀请部分区人大代表及媒体代表参与宣告,通过教育警示和宣传报道深化案件办理的政治效果、法律效果和社会效果。

【被建议单位回复和采纳情况】

三家被建议单位均对闵行区检察院制发的检察建议进行书面回复,表示采取有效措施,积极落实整改。其中涉案物业公司某物业(北京)股份有限公司上海分公司对相关责任人给予了严厉处罚,并承诺采取有效措施,进一步加强员工培训、规范信息公开、加大对外包物业服务的监管力度。街道办事处成立治理工作专门办公室,全面排查案发小区业主的举报和投诉情况,同时派城市管理、房屋管理、社区民警、市场监管等职能部门进驻该小区,集中处理居民投诉、举报情况,发现涉黑涉恶线索将及时移送公安机关。房管部门组织召开了全区物业行业扫黑除恶专项斗争大会,并与街道办事处进行对接,对案发小区进行实地调查,后根据调查情况对涉案物业公司作出相应处理。此外,房管部门会同绿化和市容管理部门、城管执法部门、市场监督管理部门等共同制定了《关于进一步规范新建住宅小区物业管理相关行为的若干规定》,着力完善新建住宅小区装修管理、垃圾清运等监管措施。

【跟踪督促和落实情况】

上海闵行区检察院根据调查发现的物业行业问题及情况,向闵行区委、区政府办制发专报,得到闵行区委、区政府高度重视。2019年5月闵行区物业行业扫黑除恶专项斗争工作大会上,全区所有物业公司200余家到场参会,由闵行区检察院分管副检察长对该案进行专题通报,加强政策和法律宣传,提高物业从业人员的法治意识;闵行区政府分管区领导专程带队至闵行区检察院调研物业管理综合治理问题;同时,针对检察院制发的三份检察建议,闵行区政府出台《关于进一步规范新建住宅小区物业管理相关行为的若干规定》,填补了新建住宅小区中政府服务和监管的盲点,清除了黑物业和恶势力滋生环境和土壤。上述检察建议书因为针对性强、整治效果好被上海市人民检察院吸收,以上海市人民检察院名义向市级主管部门制发检察建议书,推动同类问题在全市范围作进一步深入整治。

【效果和意义】

扫黑除恶专项斗争要求把扫黑除恶和加强基层组织建设结合起来,既有力打击震慑黑恶势力犯罪,形成压倒性态势,又有效铲除黑恶势力滋生土壤,形成长效机制,并实现“一降两升”,即涉黑涉恶举报数量大幅下降,人民群众安全感明显上升,人民群众满意度大幅上升。本案犯罪集团在小区形成了影响老百姓平安感、幸福感的恶势力,已查证构成强迫交易的有17户,其他装修公司大多不敢为案发小区提供正常的敲墙服务,案发后多数被害人不敢到案作证,严重扰乱了所在区域正常的社会管理秩序和市场交易秩序。上海市闵行区检察院针对办案中发现的社会治理问题,走访调研房管部门和街道办事处,研究提出检察建议,着力推动物业行业社会综合治理,切实提升老百姓平安感、满意度。这一涉恶集团典型案例推动了该区物业行业新规的出台,填补了新建住宅小区中政府服务和监管的盲点,对深入推进扫黑除恶专项斗争,彻底清除黑物业、恶势力滋生环境和土壤具有重要意义。

【检察建议书】

上海市闵行区人民检察院检察建议书

沪闵检建〔2019〕31号

某物业(北京)股份有限公司上海分公司:

近期,本院在办理何某、袁某等5人涉嫌强迫交易案中,发现你单位在相关物业服务业务外包和监管过程中存在较大问题,导致发生严重刑事案件。上述案件中,有前科劣迹的何某、袁某通过向你公司负责人请客送礼等方式与你公司签订《委托建筑垃圾短途驳运协议书》,在双方履行协议期间又不履行监督管理职责,致使何某、袁某存在违背业主意愿,强行承揽垃圾短驳业务的问题;更为严重的是客户主管等人允许垃圾短驳人员何某、袁某驻守物业办公室,且在明知其利用垃圾短驳业务自由出入小区的便利,采用威胁、滋扰、驱赶从业人员、恶意举报等手段强揽业主敲墙钻洞业务且业主反映强烈的情况下,仍默许其驻守办公室冒充物业人员,并为其提供业主装修信息和帮其派发敲墙钻洞业务名片,致使何某、袁某等人在小区内形成恶势力,业主称其为“敲墙党”,从而导致正常的装修公司迫于何某、袁某等恶势力的胁迫不敢承接该小区的敲墙钻洞业务,一些小区居民也不敢自主选择敲墙服务方,不得不接受其高价敲墙服务。上述行为严重侵犯了小区居民的平安感、获得感、幸福感,严重扰乱了正常的经济社会秩序。

本院依据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条、《人民检察院检察建议工作规定》第十一条之规定,现对你公司提出如下建议:

1.作为服务企业,应当严格任用公司管理人员,并强化教育培训,防止其与社会恶势力勾结,侵犯人民群众的合法权益。

2.规范公司相关物业服务的外包条件和程序,并对外包公司加强审核,防止社会不法人员利用非法手段参与物业服务。

3.外包服务业主可自主选择的,应当公开明示告知业主,防止外包公司借机垄断外包服务。

4.加强对外包方进入小区后的监督管理职责,防止外包方进入小区强揽业主其他装修业务,发现问题应当及时报警或向主管部门报告。

请于收到检察建议书后两个月内将相关工作情况书面回复本院。如对检察建议书有不同意见,可在收到检察建议书后十日内向本院提出异议。

2019年5月10日 

上海市闵行区人民检察院检察建议书

沪闵检建〔2019〕37号

某街道办事处:

近期,本院在办理何某、袁某等5人涉嫌强迫交易案中,发现犯罪分子与你辖区内某物业(北京)股份有限公司上海分公司的工作人员相互勾结,强行承揽新开盘的某小区业主敲墙钻洞业务。上述案件中,有前科劣迹的何某、袁某通过向物业公司负责人请客送礼等方式与物业公司签订《委托建筑垃圾短途驳运协议书》,在双方履行协议期间,物业公司不履行监督管理职责,物业工作人员在明知其利用垃圾短驳业务自由出入小区的便利,采用威胁、滋扰、驱赶从业人员、恶意举报等手段强揽业主敲墙钻洞业务且业主反映强烈的情况下,仍默许其驻守办公室冒充物业人员,并为其提供业主装修信息、帮其派发敲墙钻洞业务名片,致使何某、袁某等人在小区内形成“敲墙党”恶势力,导致正常的装修公司不敢承接该小区的敲墙钻洞业务,一些小区居民也不敢自主选择敲墙服务方,不得不接受其高价敲墙服务。上述行为严重侵犯了小区居民的平安感、获得感、幸福感,严重扰乱了正常的生产、生活秩序。

本院审查发现,本案发生的原因主要有:一是新开盘小区面临业主集中装修等特殊情况,相关职能部门对建筑垃圾短驳、外运及物业管理职责等没有明确的规定和公开告示,导致物业公司擅自将垃圾短驳等业务转包给社会人员,为社会非法人员实施犯罪提供了可乘之机;二是相关职能部门对市民举报热线、“物业服务直通车”等平台反映出的业主在装修之初就举报小区存在“敲墙党”等问题,思想上不够重视,处置不及时,未按照相关规定进行沟通、协调和处理矛盾纠纷,致“敲墙党”行为进一步发展,进而导致本案的发生;三是新开盘小区多为新入住居民、外来务工人员聚集、社区事务繁多,容易产生矛盾纠纷,相关职能部门对矛盾比较集中的新开盘小区缺乏有效管理。

为推进社会治理,防止类似案件再次发生,本院依据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条、《人民检察院检察建议工作规定》第十一条之规定,现对你单位提出如下建议:

1.落实辖区内房屋行政管理责任,根据《上海市住宅物业管理规定》,对矛盾比较集中的新开盘小区加强日常巡查和监管,对建筑垃圾短驳、外运做出明确规定,并向小区业主公开告示,发现问题及时纠正,防止演变成违法犯罪现象。

2.强化对辖区内住宅小区的综合管理工作,对市民举报热线、“物业服务直通车”等平台反映较为集中的社区管理、物业管理问题要指定专人及时处理,对发现的涉黑涉恶违法犯罪线索要及时移送公安机关。

3.结合扫黑除恶专项斗争在辖区内加强政策和法律宣传,提高发现问题的敏感度和解决问题的能力,并就本案的处理情况向小区业主进行通报,消除涉恶犯罪集团对社区造成的不良影响,营造安定有序的社会环境。

请于收到检察建议书后两个月内将相关工作情况书面回复本院。如对检察建议书有不同意见,可在收到检察建议书后十日内向本院提出异议。

2019年5月24日

上海市闵行区人民检察院检察建议书

沪闵检建〔2019〕38号

某房屋管理部门:

近期,本院在办理何某、袁某等5人涉嫌强迫交易案中,发现犯罪分子与某物业(北京)股份有限公司上海分公司的工作人员相互勾结,强行承揽新开盘的某小区业主敲墙钻洞业务。上述案件中,有前科劣迹的何某、袁某通过向物业公司负责人请客送礼等方式与物业公司签订《委托建筑垃圾短途驳运协议书》,在双方履行协议期间物业公司不履行监督管理职责,物业公司工作人员在明知其利用垃圾短驳业务自由出入小区的便利,采用威胁、滋扰、驱赶从业人员、恶意举报等手段强揽业主敲墙钻洞业务且业主反映强烈的情况下,仍默许其驻守办公室冒充物业人员,并为其提供业主装修信息、帮其派发敲墙钻洞业务名片,致使何某、袁某等人在小区内形成“敲墙党”恶势力,导致正常的装修公司不敢承接该小区的敲墙钻洞业务,一些小区居民也不敢自主选择敲墙服务方,不得不接受其高价敲墙服务。上述行为严重侵犯了小区居民的平安感、获得感、幸福感,严重扰乱了正常的生产、生活秩序。

本院审查发现,本案发生原因主要有:一是新开盘小区物业公司由开发商通过社会招投标自主确定,职能部门无实质性监管或审核;二是新开盘小区面临业主集中装修等特殊情况,相关职能部门对建筑垃圾短驳、外运及物业管理职责等没有明确的规定和公开告示,导致物业公司乃至于个人擅自决定将垃圾短驳等业务转包给社会人员,为社会非法人员实施犯罪提供了可乘之机;三是相关职能部门对市民举报热线、“物业服务直通车”等平台反映出的业主举报小区存在“敲墙党”等问题思想上不够重视,梳理不及时,导致监管不力。

为此,为推进社会治理,防止类似案件再次发生,本院依据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条、《人民检察院检察建议工作规定》第十一条之规定,现对你单位提出如下建议:

1.针对当前新开盘小区由开发商自主开展物业公司招投标的情况,要研究落实实质性审核监管机制,防范不良物业公司入驻新开盘小区。

2.强化对全区镇、街道住宅小区管理工作的指导和规范,根据《上海市住宅物业管理规定》,研究新开盘小区物业管理工作细则,对业主装修建筑垃圾短驳、外运、装修敲墙以及物业提供服务的形式、监管的方式、业主自主选择的权利等作出明确规定,并向小区业主公开告示。

3.要强化对镇、街道住宅小区综合管理工作的监管,对市民举报热线、“物业服务直通车”等平台反映的物业管理问题要专人及时梳理、转办,并督促检查镇、街道相关职能部门的落实情况,对发现的涉黑涉恶违法犯罪线索要及时移送公安机关。

4.结合扫黑除恶专项斗争对辖区内物业公司加强政策和法律宣传,提高物业从业人员的法治意识;加强对房屋专管员和物业公司从业人员的业务培训,提高发现问题的敏感度和解决问题的能力。

请于收到检察建议书后两个月内将相关工作情况书面回复本院。如对检察建议书有不同意见,可在收到检察建议书后十日内向本院提出异议。

2019年5月24日

六、江苏省灌南县人民检察院就货运APP监管问题向某科技有限公司制发检察建议

【基本情况】

江苏省灌南县检察院在办理张某某等污染环境案件中发现,物流运输中存在无资质货车车主利用货运APP下单运输危险废物的违法情形。该案中,吴某某明知张某某经营的加工点无危险废物处置资质,仍然指派高某某通过某科技有限公司开发的货运APP预约大货车将14.21吨印刷电路板运送至张某某经营的加工点。在大货车到达张某某经营的加工点时被灌南县公安局当场查获。后经灌南县环保局出具认定意见,根据《国家危险废物名录》的规定,运输的印刷电路板属于危险废物。江苏省灌南县检察院认为,该案反映了作为运营主体的某科技有限公司对货运APP监管存在问题,存在违法犯罪隐患,有必要制发检察建议。

【制发过程】

线索发现:本案是在审查刑事案件中发现,江苏省灌南县检察院认为虽然本案污染环境犯罪行为主要由张某某、吴某某等人具体实施,但同时也暴露出当前货运APP在货物运输安全管理方面存在问题。

调查核实:2019年4月1日,经报检察长同意,江苏省灌南县检察院承办检察官对本案开展调查核实。经过调取公安讯问笔录、法院判决书、向交通部门了解相关监管规定等,查明了运营货运APP的江苏某科技有限公司(以下简称“某公司”)存在未严格履行安全生产的监督管理责任、对货运APP的使用者管理不到位、货运APP使用者的安全运输意识不强等问题,并形成调查终结报告。

起草建议:承办检察官起草了向某公司提出的检察建议书,建议内容为:一是进一步强化内部的安全监督管理。建议该公司按照《电子商务法》和《安全生产法》等文件的要求,建立健全公司的安全生产事故隐患排查治理制度,采取技术、管理措施,及时发现并消除隐患。避免出现类似的运输安全事故。二是建立对货运APP运输安全事故的及时处理机制。建议该公司与货运APP覆盖地的货物交通运输管理部门、公安部门建立安全事故通报制度,便于及时发现各地发生的利用货运APP安全运输事故,从而及时对相关的违法使用人采取警示、暂停或终止服务的措施。三是强化对货运APP使用人的安全培训。建议该公司通过在APP首页进行案例普法、随机抽查相关APP使用人的安全知识等多种形式强化APP使用人的安全法律意识。

决定发送:承办检察官按规定将起草的检察建议书送该院研究室进行审核,研究室对制发检察建议的必要性、合法性、说理性提出了审核意见。2019年4月15日,江苏省灌南县检察院检察长决定向某公司提出检察建议。

因某公司所在地在南京市雨花台区,江苏省灌南县检察院承办检察官按规定与某公司及其所在地江苏省南京市雨花台区检察院联系,就拟发送的检察建议征求意见。经江苏省南京市雨花台区检察院同意后,2019年5月7日,江苏省灌南县检察院承办检察官赴某公司所在地,会同江苏省南京市雨花台区检察院检察官与某公司负责人召开圆桌会议,宣告送达检察建议书,承办检察官就案件调查核实情况进行了介绍、对相关证据进行了出示,某公司负责人表示认可。

【被建议单位回复和采纳情况】

检察建议发出后,江苏省灌南县检察院承办检察官及时进行了跟踪。2019年6月12日,某公司对检察建议进行了回复,提出从四个方面进行整改:一是在显著位置发布公告,严禁用户通过平台运输危险货物和违禁品;二是进一步开发自动审核平台用户上传的货物照片功能;三是对相关责任人根据过错程度采取警告、信用记录和永久禁用的处理措施;四是持续发布相关资讯和普法案例宣传,强化平台用户的安全法律意识。现该公司已持续在微信公众号推送普法案例和物流行业最新政策资讯等内容,并将在货运APP论坛显著页面上线普法宣传图文、视频等内容,进一步强化平台用户的安全法律意识,推动平台货物运输安全管理。

【跟踪督促和落实情况】

某公司回复后,江苏省灌南县检察院又多次登录货运APP平台查看整改情况和典型案例更新情况,发现某公司做到了案例和普法页面的及时更新。江苏省灌南县检察院检察官多次与某公司负责人通电话,询问危险货物安全监测工作进展情况,得知该公司对货源信息实施自动检索,杜绝货主发危险品货物,每日涉及百万货源。该公司同时对入驻货运APP的客户审核系统与第三方诚信系统对接,如有历史不良记录则拒绝进入平台,每日拒绝的客户有50余人。

【效果和意义】

某公司研发的货运APP是全国最大整车运力调度平台之一,是公路物流领域高新技术综合运用的典型代表。检察官在检察工作中发现了货运APP存在的监管漏洞,及时发出检察建议,帮助企业堵塞漏洞。在检察建议书发出前,积极征求企业所在地检察机关的意见,协作服务企业发展。在送达检察建议书时,检察官与货运APP相关负责人举行了圆桌会议,将办案中发现的问题及建议措施进行了详细说明,推动检察建议落实。检察建议书发出后,及时跟踪落实,杜绝大货车通过网络货运平台运输危险废物。

【检察建议书】

江苏省灌南县人民检察院检察建议书

灌检建〔2019〕1号

某科技有限公司:

本院在对张某某等人污染环境案件公益诉讼诉前审查时,发现该案中存在大货车利用货运APP运输危险废物的情况,具体案情如下:2017年10月25日,本院以涉嫌污染环境罪批准逮捕了张某某、汪某某、吴某某,取保候审陈某。2018年2月1日,连云港市海州区人民检察院就本案向连云港市海州区人民法院提起了公诉。2018年5月15日,连云港市海州区人民法院判决认定张某某、陈某某、汪某某、吴某某构成污染环境罪,分别判处一年到四年有期徒刑。

本案中,吴某某在明知张某某经营的加工点无危险废物处置资质的情况下,仍然由高某某在阜宁县通过你公司开发的货运APP预约大货车将14.21吨印刷电路板运送至灌南县三口镇。本案在大货车到达灌南县三口镇康渡村张某某的私人作坊时被灌南县公安局当场查获。后经灌南县环保局出具认定意见,根据《国家危险废物名录》的规定,运输的印刷电路板属于危险废物。

虽然本案污染环境犯罪行为主要由张某某、汪某某、吴某某等人具体实施,但同时也暴露出当前货运APP在货物运输安全管理方面存在相应的问题:

一是未严格履行安全生产的监督管理责任。根据相关规定,从事危险货物道路运输的主体必须要取得相关的许可,必须悬挂危险废物运输的标志,还要采取相关的防扬散、防流失、防渗漏或者其他的措施。但在本案中,承运人并不具备相应运输资质,也未采取相关的安全措施。

二是对货运APP的使用者管理不到位。本案中,利用货运APP进行运输的发货人、托运人和承运人的行为造成了污染环境的后果,对沿途的运输安全造成了潜在侵害,给社会公共利益造成了严重损害。但是,APP目前并未对相关的责任人进行警示、暂停或终止服务的处理措施。

三是货运APP使用者的安全运输意识不高。本案中,APP的接单者、货物的承运人对货物是否属于危险废物审核不到位,对于可能运输危险废物的风险预见性不够,安全运输意识不够。

货运APP投入社会广泛使用,给货物托运人缩短了发货时间,给货车司机降低了找货时间,提高了货车物流效率。但是相关的运输安全不能忽视,对APP使用者的监督管理不能松懈。为进一步推动道路货物的运输安全,有效预防和减少利用货运APP运输危险废物的情况发生,根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条和《人民检察院检察建议工作规定》第十一条规定,提出如下建议:

一是进一步强化内部的安全监督管理。建议你公司按照《电子商务法》和《安全生产法》等相关法律的要求,建立健全公司的安全生产事故隐患排查治理制度,采取技术、管理措施,及时发现并消除隐患。避免出现类似的运输安全事故。

二是建立对货运APP运输安全事故的及时处理机制。建议你公司与货运APP覆盖地的货物交通运输管理部门、公安机关建立安全事故通报制度,便于及时发现各地发生的利用货运APP安全运输事故,从而及时对相关的违法使用人采取警示、暂停或终止服务的措施。

三是强化对货运APP使用人的安全培训。建议你公司可以通过在APP首页进行案例普法、随机抽查相关APP使用人的安全知识等形式强化APP使用人的安全法律意识。

请你公司在收到检察建议书后及时研究,采取有效措施推进相关工作,并在收到检察建议书后两个月内,向本院书面反馈开展相关工作情况。本院将积极配合你公司做好相关工作,共同保障货物道路交通运输安全,切实维护社会公共利益。如对检察建议书有不同意见,可在收到检察建议书后十五日内向本院提出异议。

2019年5月16日   

七、江西省南昌市新建区人民检察院就宾馆、租赁房屋治安管理问题向公安机关制发检察建议

【基本情况】

江西省南昌市新建区人民检察院在办理万某、邹某某等人组织、领导、参加黑社会性质组织案过程中发现,万某、邹某某为了方便对组织成员的管理,常年在宾馆包房,或在某小区等地租房供组织成员住宿,为涉黑组织作案、集结以及藏匿提供了极大的便利。经调查核实,发现公安机关存在对辖区宾馆、酒店等场所监管力度不够,入住登记制度落实不到位;对辖区社区、居民楼的租房情况摸排不到位,对在居民区开设赌场情况掌握不到位、打击力度不够等问题。

【制发过程】

江西省南昌市新建区人民检察院在审查万某、邹某某等人组织、领导、参加黑社会性质组织案件中,发现了其暴露的问题后,认真组织检察官全面梳理案情,查阅案卷资料,深入开展交流研讨。2019年5月30日,经检察长决定立案,并开展调查核实,查明部分派出所治安管理不到位的问题。2019年6月初,该院在起草检察建议书初稿后,多次与公安机关负责人及分管领导沟通,充分听取被建议单位的意见建议。

2019年6月13日,经检察委员会审议通过,江西省南昌市新建区人民检察院决定向公安机关提出检察建议。建议内容:一是建议加强对宾馆等营业场所的监管和警示教育。加大对宾馆、酒店等场所的法律宣传力度,提升宾馆经营者的守法意识,出现可疑人员、可疑情况时必须及时向公安机关反映;严格要求辖区宾馆对住宿的旅客按规定登记姓名、身份证件种类和号码,未经登记不得入住。同时加大对违规经营行为的处罚力度,对长期违规经营的宾馆等场所,依法进行相关处罚;对辖区宾馆入住情况进行定期分析,对长期包房居住、多人共同居住在宾馆,有吸毒及犯罪等前科劣迹的人员开房等情况不定期进行突击检查,切实加大监管力度。二是建议加强对居民小区的治安管理。加强对居民小区等地的治安管理和法律宣传,要求业主出租房屋应登记身份证件、入住人员等,如发现违法线索应及时向公安机关报告;主动与辖区居委会等基层群众自治组织加强联系,建立联动工作机制,及时了解该区域内流动人口、房屋出租等信息,掌握是否存在无业人员聚居、利用居民楼开设赌场等情况,对异常情况依法核查;做好线索摸排工作,不定期到辖区各居民小区开展暗访、线索摸排等工作,做实做细工作台账,对刑事犯罪多发、治安问题突出的小区开展专项整治。

2019年7月1日,江西省南昌市新建区人民检察院在被建议单位召开座谈会,现场宣告送达新检建〔2019〕5号检察建议书。座谈会由两个单位的分管领导和相关办案人员参加,由检察官向被建议单位人员当面宣读检察建议书,并就检察建议的相关规定、内容、落实及回复时限等进行阐释,获得了被建议单位的理解。被建议单位认为检察机关指出问题精准,意见建议于法有据、合情合理。

【被建议单位回复和采纳情况】

公安机关收到该检察建议后,召集多个派出所及治安、户政等业务部门,就新检建〔2019〕5号检察建议书提出的问题研究整改措施。2019年7月23日,公安机关书面回复,表示采纳并积极落实江西省南昌市新建区人民检察院提出的检察建议。一是强化对宾馆等营业场所的监管。对宾馆、酒店的安全性和规范性进行科学评估、全面把控,严格按照规定安装旅客登记系统,对有条件的场所安装云眼探头,构建技防设施管控平台;强化警示教育,组织宾馆、酒店等营业场所经营人员开展法律宣传和警示教育,通过实地检查、突击抽查等方式,对宾馆、酒店等营业场所开展治安检查和宣传教育,加大对违法违规问题的查处力度,处罚了一批违法违规宾馆、酒店,处理了多名违法违规宾馆从业人员,取得明显整治效果。二是强化对居民小区的治安管理。在总结“雪亮工程”建设基础上创新推出“智慧云眼”,试点小区的月刑事警情发案率大幅下降;完善社区警务工作机制,由社区民警联合社区网格员全面摸排辖区的出租房屋,加强对流动人口的登记管理;拓展“线上警务”,以“微信报警、情况反映”等多种方式引导警民互动,一旦受到群众举报的违法犯罪线索,依法快速处置到位。

【跟踪督促和落实情况】

收到被建议单位的书面回复后,江西省南昌市新建区人民检察院由分管领导带队,组织检察官开展实地核查,跟踪检察建议落实效果。一是与公安机关法制等部门对接,了解公安机关内部相关制度完善、落实情况;二是走访城区两个派出所和治安管理、户籍管理部门,就宾馆、出租屋经营落实治安管理责任等问题,查阅相关履职登记情况和对违法单位、人员的处罚案件;三是在辖区民警的配合下,走访城区多个宾馆,询问宾馆从业人员、查阅入住登记。从实地核查的情况看,检察建议指出的需要整改的问题已得到解决,公安机关对辖区宾馆等场所的监管力量明显加强;原涉黑犯罪案件反映问题较多的几家宾馆都做到了入住登记完整、人证对应;对少量有违规入住问题的宾馆,辖区派出所都依法及时作出了处理。

【效果和意义】

江西省南昌市新建区人民检察院在办理涉黑涉恶犯罪案件中,积极发挥检察建议在参与社会治理中的重要作用,规范精准制发检察建议,推动检察建议得到落实,努力实现把检察建议做到刚性、做成刚性,助推堵塞漏洞、消除隐患、长效常治。

一是坚持源头治理,努力实现“办理一案、治理一片”的效果。参与社会治理是检察机关围绕中心、服务大局的重要内容,也是检察机关推进平安中国建设的重要职责。人民检察院不仅要依法办理涉黑涉恶案件,还要将办案职能向社会治理领域延伸,对涉黑涉恶案件反映的倾向性、趋势性问题,以及案发地区、部门、单位管理上的漏洞等进行深入分析、研究论证,提出有针对性、可操作性的检察建议,并监督跟踪落实,做到标本兼治、打早打小。该案充分展现检察机关积极参与社会治理的担当和作为,针对扫黑除恶斗争中发现的酒店、租赁房屋管理中的问题,督促公安机关依法履行监管职能,一定程度上实现辖区内犯罪线索早发现、快反应,从源头上预防和减少黑恶势力违法犯罪。

二是加强沟通联系,提高检察建议质量和效果。人民检察院在办理检察建议案件过程中,充分运用好政治智慧、法律智慧、监督智慧,加强与被建议单位的联系,充分听取被建议单位的意见建议,有利于提高检察建议质量和效果。江西省南昌市新建区人民检察院在正式发出检察建议书前,征求被建议单位的意见,根据被建议单位的意见对检察建议的内容进行了部分修改,更加精准找出案件背后反映的问题,提出操作性强、针对性强的对策建议。该案是针对一起涉黑案件暴露的公安机关治安管理的问题提出,社会影响较大、群众关注度高、具有一定典型性。该院事先商被建议单位同意,在被建议单位召开座谈会进行公开宣告送达,加强检察建议释法说理,增强检察建议权威性和仪式感,提高检察建议的公信力和可接受度。

三是主动跟踪落实,促进检察建议真正发挥作用。人民检察院发出检察建议绝不能一发了之,也不能视回复为采纳、视回复为整改落实,只有后续的督促和支持配合跟上了,才能促成检察建议全面落地见效,达到“做一件、成一件、影响一片”的效果。树立检察建议数量与质量并重的理念,更加关注涉案单位和行业主管部门监督管理机制是否完善,管理漏洞是否消除,检察建议是否起到加强社会治理的效果。该检察建议内容精准、详实,文书质量较高,落实效果良好,有力推动了治安乱点排查、行业乱象整顿和违法犯罪调查处理。江西省南昌市新建区人民检察院收到被建议单位的书面回复后,主动与被建议单位沟通对接,了解检察建议落实情况,深化检察建议落实效果。落实“双赢多赢共赢”的工作理念,在公安机关的配合下,实地走访了解治安管理责任落实情况,走访城区多个宾馆,询问宾馆从业人员、查阅入住登记。该件检察建议的制发和落实都得到了公安机关的充分认同和积极配合,既实现了全面、有效履行检察职能,也为公安机关完善机制提供了切实的帮助。在双方的共同努力下,社会治理、行业治理机制得到进一步完善,重点领域的治安管理问题得到较好的整治。

【检察建议书】

江西省南昌市新建区人民检察院检察建议书

新检建〔2019〕5号

某公安机关:

本院在办理犯罪嫌疑人万某、邹某等人涉嫌组织、领导、参加黑社会性质组织案过程中,发现你单位存在一些治安管理和办案方面的问题,为进一步提高群众安全感和满意度,现根据《人民检察院检察建议工作规定》第十一条第二项的规定,特向你单位发出检察建议。

一、提出检察建议所依据的案件事实

本院经审查查明:犯罪嫌疑人万某自2006年辍学后一直无稳定工作,因喜欢赌博长期混迹于各个赌楼,因此认识到开设赌楼获利丰厚。自2012年起,其先将其堂弟犯罪嫌疑人万某、同乡犯罪嫌疑人徐某、程某网罗在其身边开赌楼。混出名声之后,犯罪嫌疑人徐某等社会闲散人员先后跟随万某。该伙人或自己开设赌楼,或在发现他人的赌楼后通过威胁、恐吓、暴力等手段强行入股分红,通过“以黑护赌”、“以赌养黑”的方式不断壮大自己的势力。2015年底,和犯罪嫌疑人万某早在社会上相识的犯罪嫌疑人邹某出狱,犯罪嫌疑人万某邀请犯罪嫌疑人邹某共同开赌楼,随着犯罪嫌疑人邹某带领犯罪嫌疑人杨某等人员加入后,势力愈发壮大,逐渐形成了以犯罪嫌疑人万某、邹某为组织者、领导者,以犯罪嫌疑人徐某等十余人为积极参加者,以唐某等二十余人为一般参加者的黑社会性质组织,该组织以新建区及周边地区为据点,在居民小区等场所开设赌场,称霸一方,造成恶劣的社会影响。

在案证据显示,犯罪嫌疑人万某为了方便管理,有事及时调度,使用从赌楼非法获取的经济收益,常年在宾馆包房或在龙珠小区等地租房供组织成员住宿。犯罪嫌疑人万某为首的黑社会性质组织成员常年住宿宾馆有某宾馆等4家,现查明2009年至2017年期间万某用张某等人的身份证在某宾馆长期包房,住宿开支达7万余元,一般开1间房间,有时候人多开2间,固定为805和821房间。犯罪嫌疑人万某将某宾馆作为其犯罪组织成员聚集点,该团伙多次犯罪前将全体成员召至某宾馆商议。万某手下金某等十余人长期未经登记违规入住,并将车钥匙等重要物品放置于前台,将涉案车辆“全顺运兵车”停在宾馆附近,为违法犯罪做相应准备。

本案中,某宾馆前后两任经营者万某某、邓某均明知“万某和他一群小弟是社会上打罗的老短”,仍长期违规提供住宿服务,允许其十余名团伙成员不登记身份信息入住1-2间房间,甚至提供前台保管涉案车辆车钥匙等住宿之外的服务。

二、暴露出的主要问题

在办理万某等人涉黑案件过程中,我们发现你单位一些日常办案和监管方面的漏洞,主要有:

(一)对辖区宾馆、酒店等场所监管力度不够,入住登记制度落实不到位。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十六条之规定,旅游业的工作人员对住宿的旅客不按规定登记姓名、身份证件种类和号码的,处两百元以上五百元以下罚款。宾馆业的工作人员明知住宿的旅客是犯罪嫌疑人员或者被公安机关通缉的人员,不向公安机关报告的,处两百元以上五百元以下罚金。情节严重的,处五日以下拘留,可以并处五百元以下罚款。你单位相关部门对某宾馆等场所日常抽查、检查工作不到位,长期监管缺失,致某宾馆在2009-2017年期间,长期、多次违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定,为多人违规提供入住服务,且未受到有效处理。

(二)对辖区社区、居民楼治安、租房等管理不到位。一是对租房情况摸排不到位。根据《租赁房屋治安管理规定》第三条之规定,公安机关对租赁房屋实行治安管理,建立登记、安全检查等管理制度。同时,规定房屋出租人不准将房屋出租给无合法有效证件的承租人,发现有违法犯罪嫌疑人的应当及时报告公安机关。犯罪嫌疑人万某曾在某小区等地租房供团伙成员居住,据在案证据反映,租房期间周边群众均明知是“一群老短居住”“他们是打罗的”,并向业主等人进行过反映,你单位未及时对辖区租房情况排查,未了解到相关情况;二是对在居民区开设赌场情况掌握不到位、打击力度不够。犯罪嫌疑人万某等人先后在新建区某小区等地开设赌场,多个赌场虽被查处过但仍死灰复燃,个别赌场甚至开设长达2年多未被有效查处。如“老某”赌场自2016年起就在某小区公然开设,期间群众多次举报,你单位一直未进行有效查处,致该赌场不断发展壮大,在周边造成恶劣影响。

三、对策建议

为进一步强化治安管理,加大打击犯罪力度,提高群众安全感和满意度,根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条、《人民检察院检察建议工作规定》第十一条之规定,特向你单位提出如下建议:

(一)加强对宾馆等营业场所的监管和警示教育。一是加大对宾馆、酒店等场所的法律宣传力度,提升宾馆经营者的守法意识,要求其发现可疑人员、可疑情况时必须及时向公安机关反映;二是督促落实宾馆营业相关规定。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国反恐怖主义法》的相关要求,加强对宾馆等场所的监管,严格要求辖区宾馆对住宿的旅客按规定登记姓名、身份证件种类和号码,未经登记不得入住。同时加大对违规经营行为的处罚力度。对长期违规经营的宾馆等场所,按照《中华人民共和国反恐怖主义法》第八十六条之规定,及时下达《责令整改通知书》,依法进行相关处罚;三是对辖区宾馆入住情况进行定期分析,对长期包房居住、多人共同居住在宾馆、有吸毒及犯罪等前科劣迹的人员开房等情况不定期进行突击检查,切实加大监管力度。

(二)加强对居民小区的治安管理。一是根据《租赁房屋治安管理规定》的相关要求,加强对居民小区等地的治安管理和法律宣传,要求业主出租房屋必须登记身份证件、入住人员等,如发现违法线索应及时向公安机关报告;二是主动与辖区居委会等基层群众自治组织加强联系,建立联动工作机制,及时了解该区域内流动人口、房屋出租等信息,掌握是否存在无业人员聚居、利用居民楼开设赌场等情况,对异常情况依法核查;三是做好线索摸排工作,不定期到辖区各居民小区开展暗访、线索摸排等工作,做实做细工作台账,对刑事犯罪多发、治安问题突出的小区开展专项整治。

对以上建议若有异议,请你单位在收到检察建议书后十五日内向本院书面提出。请根据实际情况认真研究落实上述建议,并将落实情况于收到检察建议书后两个月内书面函告本院。

2019年7月1日

八、重庆市璧山区人民检察院就未成年人监护缺失问题向某镇政府制发检察建议

【基本情况】

凌某甲因犯贩卖毒品罪被判处有期徒刑六个月,2019年9月23日在其被收监执行时告知重庆市璧山区人民检察院干警,自己10岁的儿子凌某乙手臂骨折,无人监护。经检察机关调查,凌某乙真实姓名为杨某甲,2010年生,系服刑人员杨某乙儿子,父亲已故,户籍地为重庆市璧山区某镇。2017年,杨某乙因涉嫌犯罪被公安机关查处后将杨某甲送养给凌某甲,凌某甲为杨某甲取名凌某乙,但未办理收养手续。

2018年9月7日,杨某乙因犯盗窃罪被重庆市璧山区人民法院判处有期徒刑六个月,缓刑一年,杨某乙因在缓刑考验期内违反相关规定被撤销缓刑,于2019年9月23日收监执行。2019年9月10日,凌某甲因犯贩卖毒品罪被重庆市璧山区人民法院判处有期徒刑六个月,于2019年9月23日收监执行。

杨某乙、凌某甲被收监后,杨某甲无人监护。检察机关遂向某镇政府发出检察建议,有关部门对该未成年人进行了妥善安排。

【制发过程】

对凌某反映的情况,重庆市璧山区检察院干警于2019年9月23日,即收到反映后的当日赴该区人民医院进行调查核实,获知并无一名为“凌某乙”的男孩住院,但曾有一名为“林某某”的男孩因手臂骨折经治疗已出院,“林某某”住院病历登记的联系人为凌某甲。当日,检察干警先后联系凌某甲户籍地、实际居住地街道工作人员、社区民警、邻居以及办理凌某甲贩卖毒品案的派出所民警等,均未果。2019年9月24日,检察干警得知一名为杨某甲的手臂骨折男孩被重庆市璧山区救助站送往璧山区某镇,遂赶赴核实,经实地调查及询问杨某乙,确认杨某甲即凌某乙。

因杨某甲生父已故,生母杨某乙和“养父”凌某甲均在服刑,杨某甲处于无人监护状态,根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条、《中华人民共和国民法总则》第二十七条、第三十一条、第三十二条的规定,重庆市璧山区人民检察院建议由重庆市璧山区某镇人民政府履行对杨某甲的临时监护职责。2019年9月29日,该院向重庆市璧山区某镇人民政府宣告送达检察建议,因情况紧急要求十日内回复。

【被建议单位回复和采纳情况】

2019年10月8日,重庆市璧山区某镇政府回复称杨某甲已由儿童福利机构接收,政府为杨某甲申请了相应的保障,安排入学,并安排专人接送。

【跟踪督促和落实情况】

2019年10月8日,重庆市璧山区检察院检察官来到某镇政府,实地了解杨某甲的生活、学习情况。某镇政府为杨某甲申请相应保障,安排入学,并安排专人接送。后重庆市璧山区检察院检察官多次来到杨某甲所在的小学,看望杨某甲,与杨某甲及杨某甲的班主任老师进行沟通交流。2020年3月,杨某乙刑满释放,因其吸毒且患有艾滋病,无固定居所、无正当收入,不具备抚养条件,拒不履行对杨某甲的抚养义务。2020年4月,重庆市璧山区检察院与区公安局、法院、民政局等7部门就杨某甲监护事宜召开协商会议,并形成纪要。杨某甲被转至更适合儿童成长的重庆市璧山区社会福利机构,就近入读璧山区某小学。2020年5月,检察干警再次回访,杨某甲已适应现在的生活及学习环境,并曾获校“三好学生”称号。

【效果和意义】

一是检察机关立足检察职能,积极作为,对办案中发现的涉罪人员因被羁押不能履行监护职责导致未成年子女处于无人监护的线索,应坚持儿童利益最大化原则,强化线索摸排,积极核查,不抛弃、不放弃任何一个有监护缺失风险的未成年人,防止了冲击社会底线事件的发生。

二是对陷入监护缺失困境的未成年人开展救助是一项需要多部门共同参与的系统工程,加强同民政、基层政府等相关部门的联系,共同解决未成年人监护缺失问题。

三是对未成年人监护缺失进行检察监督是一项长期性的工作,检察机关应杜绝“就案办案”的惯性思维,以负责到底的态度,对相关部门的监护落实情况予以持续跟踪,监督履行监护职责。

四是检察机关在办理刑事案件中,能够做到刑事追究与民事维权并重,切实加强未成年人保护,是对民法典特殊监护规定的生动实践,充分实现了法律效果和社会效果的有机统一。

【检察建议书】

重庆市璧山区人民检察院检察建议书

渝璧检未检建〔2019〕6号

某镇政府:

本院在办案中发现,杨某有一小孩无人监管,可能存在监护缺失,本院依法进行了调查。现查明:2018年9月7日杨某因犯盗窃罪被重庆市璧山区人民法院判处有期徒刑六个月,缓刑一年,并处罚金人民币二千元。杨某在缓刑考验期内,受到司法行政机关三次警告仍不改正,又因吸毒受到治安管理处罚。2019年8月16日重庆市璧山区人民法院对杨某撤销缓刑,于2019年9月24日收监执行。在收监执行中本院发现,杨某有一儿子名叫杨某甲,9岁,父亲已故,住重庆市璧山区某镇×××路×××号。

本院认为,因杨某在服刑期间,其儿子杨某甲无人监护。根据《中华人民共和国民法总则》第二十七条、第三十一条、第三十二条的规定,建议杨某服刑期间由重庆市璧山区某镇政府对杨某甲进行临时监护。

以上建议望你单位积极采纳、认真落实,并于十日内将落实情况向本院回复。

2019年9月29日

九、四川省荣县人民检察院就涉刑强制隔离戒毒人员监管问题向公安机关制发检察建议

【基本情况】

四川省荣县检察院在办理公安机关提请批准逮捕犯罪嫌疑人杨某涉嫌盗窃犯罪一案中发现,杨某于2016年在强制隔离戒毒期间曾经自首盗窃罪,被判处有期徒刑七个月。在2017年6月刑罚执行完毕后,未被继续执行剩余强制隔离戒毒期,处于脱管状态。2019年1月杨某再次因吸食毒品被强制隔离戒毒两年,在强制隔离戒毒期间杨某又自供其在2017年脱管期间实施了盗窃行为,可能再次逃避强制隔离戒毒。四川省荣县检察院通过此案查询近三年类似案例,开展调查核实后发现一些涉刑被强制隔离戒毒人员刑罚执行完毕后存在强制隔离戒毒脱管情况、脱管期间再犯罪等问题,存在社会不稳定风险。

【制发过程】

(一)线索发现,类案研判。四川省荣县人民检察院在办案中发现,犯罪嫌疑人杨某在被强制隔离戒毒期间轻微刑事犯罪,且在刑罚执行完毕后未被执行剩余强制隔离戒毒期的脱管期间再次犯罪,社会危害严重,引起荣县检察院高度重视。本着“一事解决一片”“一案解决类案”的办案理念,对2016年以来的类案进行统计分析,梳理出提请批准逮捕的强制隔离戒毒人员涉刑案件28件30人,其中脱管、再犯罪情况较为严重。

(二)调查核实,深挖问题。按照《人民检察院检察建议工作规定》、《自贡市检察机关法律监督事项案件化办理规程》的规定,四川省荣县检察院立即启动重大监督事项案件化办理程序,成立检察长任主办检察官的检察官办案组,立案开展调查核实工作。办案组全面查阅28件30人案件侦查监督、公诉卷宗材料,向公安机关查询清查出的强制隔离戒毒人员违法犯罪记录、剩余强制隔离戒毒期限等相关信息,全面掌握涉刑强制隔离戒毒人员的实际情况;走访、询问侦查人员,询问当事人、证人,补充完善相关证据,确保案件基本事实证据到位。查明28件30人被强制隔离戒毒人员涉刑案件中,刑罚执行完毕但未继续执行剩余强制隔离戒毒期脱管人员12人,脱管情况严重;在脱管期间再犯罪人员3人;强制隔离戒毒措施执行不规范2人。

(三)认真审查,分析原因。四川省荣县检察院检察官办案组认真审查发现的问题,全面收集相关法律依据、政策要求、文件规定等,走访公安机关相关部门听取意见,深入了解各部门职能职责及运转模式,摸清监管漏洞和问题症结,发现本案发生原因主要有:一是执法不规范。按照《中华人民共和国禁毒法》第四十七条的规定“执行强制隔离戒毒一年后,经诊断评估,对于戒毒情况良好的戒毒人员,强制隔离戒毒场所可以提出提前解除强制隔离戒毒的意见,报强制隔离戒毒的决定机关批准”。公安机关对条款理解不到位,未能严格按照《中华人民共和国禁毒法》、《戒毒条例》的规定执行,对2名涉刑强制隔离戒毒人员提前解除强制隔离戒毒措施。二是衔接不畅通,尚未建立起涉刑强制隔离戒毒人员信息共享机制,导致衔接不畅。对同一强制隔离戒毒人员的程序处理上,至少存在刑事办案及决定强制隔离戒毒等两个以上的办案部门,各部门仅就本部门所涉及的部分进行处理,决定强制隔离戒毒的部门将人送入强制隔离戒毒所后,人员的管理归属强制隔离戒毒所,决定部门不再跟进;其后,刑事办案部门办理该强制隔离戒毒人员所涉刑事案件,后续刑罚执行由刑罚执行部门负责。涉刑强制隔离戒毒人员经过多部门流转后,相关信息未随刑事诉讼过程及刑罚执行的进程移送,导致涉刑强制隔离戒毒人员刑罚执行完毕后未能继续被执行剩余强制隔离戒毒期。三是分工不明确。涉刑强制隔离戒毒人员刑罚执行完毕后,是由刑事办案部门还是由决定强制隔离戒毒的部门负责将强制隔离戒毒人员送交强制隔离戒毒所继续执行,无明文规定,导致公安机关内部各部门之间权限不清。

(四)针对监管漏洞,提出监督意见。2019年5月5日,四川省荣县检察院针对涉刑强制隔离戒毒人员强制隔离戒毒措施执行中暴露出的监管漏洞问题,向公安机关发出《检察建议书》(荣检建〔2019〕1号),建议公安机关立即采取措施追回现已刑满释放但仍处于强制隔离戒毒期内的脱管人员;完善信息衔接,明确责任分工,及时跟进了解处于刑事诉讼程序中的强制隔离戒毒人员被判处刑罚及刑罚执行情况,确保在刑罚执行完毕后及时移送执行强制隔离戒毒;同时就明确责任追究、大力加强禁毒专业队伍建设等提出七点具体可行的建议。

【被建议单位回复和采纳情况】

公安机关收到四川省荣县检察院的检察建议书后,高度重视,召开专题会议逐条研究,成立工作专班对照落实整改,明确部门职责,建立工作台账,纳入绩效考核。2019年5月13日,部署开展涉刑强制隔离戒毒人员专项清理行动,并成功追回部分脱管强制隔离戒毒人员,继续执行剩余强制隔离戒毒期;同时,对尚处于刑事诉讼进程中的强制隔离戒毒人员,向羁押场所送达《强制隔离戒毒决定书》《需继续执行强制隔离戒毒通知书》,畅通信息,堵塞漏洞。2019年5月30日,公安机关对检察建议作出书面回复称:一是要求各执法办案单位要严格按照相关规定做好相关工作,强制隔离戒毒人员刑事执行完毕后要立即送戒毒所执行剩余强制隔离戒毒期,排查社会隐患;二是要求相关执法办案单位立即采取措施追回已刑满释放但仍然处于强制隔离戒毒期内的脱管人员送交执行;三是加大公安局内部强制隔离戒毒决定单位和刑事案件办案单位的密切配合,将相关戒毒文书实现网上流传;密切配合四川省荣县检察院与法院、司法行政部门等联合制定并印发了《关于规范办理涉刑强制隔离戒毒人员案件的暂行规定》。四是加强相关法律法规的学习;五是明确责任追究。

【跟踪督促和落实情况】

检察建议发出后,四川省荣县检察院多次与公安机关召开联席会议,沟通交流意见,及时了解掌握工作进度。公安机关反映,涉刑强制隔离戒毒人员监管问题,涉及公安机关内部多个部门,涉及人民检察院、人民法院、司法行政部门、监狱等多个机关,因法律规定不明,各单位、部门之间存在着职责权限不清、信息沟通不畅等问题。为促成司法、行政机关形成执法合力,彻底破解这一困扰多年的执法难题,检察长专门向县委政法委、禁毒委汇报,得到高度重视和大力支持。县委政法委、禁毒委组织公、检、法、司认真研究,印发《关于进一步加强强制隔离戒毒有关工作的通知》进行部署,坚持从严治理、系统治理、源头治理、综合治理和依法治理原则,压实责任,凝聚各方力量,进一步规范强制隔离戒毒工作,形成既各司其职、各尽其责,又密切配合、综合施策的良好局面。荣县人民检察院牵头,会同人民法院、公安机关、司法行政机关联合制定《关于规范办理涉刑强制隔离戒毒人员案件的暂行规定》(荣检会(2019)1号),对刑事诉讼全流程办案中涉及强制隔离戒毒人员案件办理、投送执行、社区矫正、信息共享、协作配合等方面进行了详细规定,确保强制隔离戒毒措施规范有效运行。

【效果和意义】

禁毒工作事关国家安危、民族兴衰、社会稳定、人民福祉。涉刑强制隔离戒毒人员脱管,甚至在脱管期间再次实施违法犯罪,给社会治安稳定带来很大隐患。四川省荣县检察院通过个案办理开展类案监督,检察长为主办检察官带领办案组直接参加案件研判、调查核实、跟进落实,全流程规范办案,把检察建议做成检察长办案的范例;通过检察建议督促公安机关开展专项行动追回脱管人员,明确责任分工,建立内部防控机制,防止社会不稳定因素发生;坚持在发出检察建议后,主动跟进落实,与被监督机关双向互动、多向交流、全流程关注,推动问题解决,实现双赢多赢共赢;牵头相关职能部门共同努力,推动长效机制建立,破解多部门职责不明、信息渠道不畅的执法难题,填补了制度规定的盲点,实现“办理一案、治理一片”的效果,具有可复制可推广的典型意义。

【检察建议书】

四川省荣县人民检察院检察建议书

荣检建〔2019〕1号

某县公安机关:

本院在审查你单位提请批准逮捕的犯罪嫌疑人杨某涉嫌盗窃罪一案时,发现犯罪嫌疑人杨某2016年为逃避强制隔离戒毒曾自首罪行较轻的盗窃罪,2019年被强制隔离戒毒期间又自首盗窃罪,可能存在再次逃避强制隔离戒毒。本院立即对近三年来的类案进行统计分析和调查核实,发现涉刑被强制隔离戒毒人员存在脱管情况等问题,更存在社会不稳定风险,亟需引起高度重视。

一、经调查核实的事实和证据

本院于2019年2月启动重大法律监督事项案件化办理程序,调阅了2016年以来办理的所有涉毒刑事案件卷宗材料,梳理出提请批准逮捕的强制隔离戒毒人员涉刑案件28件30人,通过全面查阅公诉卷宗材料,查询强制隔离戒毒人员违法犯罪记录,到公安机关查询、调取、复制相关证据材料,走访、询问侦查人员、听取意见等方式开展调查核实,现查明:

(一)未将刑罚已执行完毕但仍处于强制隔离戒毒期的杨某、陈某、刘某、徐某、刘某、龚某、朱某、邹某、陈某、邓某、胡某、左某12名人员继续执行剩余强制隔离戒毒期。

(二)脱管人员杨某、陈某、朱某在脱管期间再次实施犯罪:陈某因犯容留他人吸毒罪被判处有期徒刑八个月;朱某因犯开设赌场罪被判处有期徒刑三年六个月;杨某因犯盗窃罪,现已被本院批准逮捕。

(三)对强制隔离戒毒人员梁某仅在执行强制隔离戒毒三个月后,即提前解除强制隔离戒毒措施;强制隔离戒毒人员吴某在你单位对其提前八个月解除了强制隔离戒毒措施后,即实施抢劫犯罪被判处有期徒刑三年。

(四)黄某、邱某、夏某3名强制隔离戒毒人员在其刑满释放多日后才被继续执行剩余强制隔离戒毒期。

认定上述事实的证据有强制隔离戒毒决定书、归案情况说明、自首材料、刑事判决书、讯问笔录、归案情况说明、公安机关关于强制隔离戒毒的回复等证据。

二、存在的主要问题及分析

(一)执行不规范。你单位未能严格按照《中华人民共和国禁毒法》、《戒毒条例》的规定对刑罚执行完毕后尚处于强制隔离戒毒期的人员继续执行强制隔离戒毒。同时,对仅执行强制隔离戒毒三个月的强制隔离戒毒人员梁某提前解除了强制隔离戒毒措施,违反《中华人民共和国禁毒法》第四十七条的规定,社会治安稳定存在较大隐患。

(二)衔接不畅通。继续执行涉刑强制隔离戒毒人员剩余强制隔离戒毒期涉及公安机关内部刑事办案部门、看守所、强制隔离戒毒所以及罪犯服刑监狱等多单位、多部门,目前尚未建立起涉刑强制隔离戒毒人员信息共享机制,导致衔接不畅。

(三)分工不明确。涉刑强制隔离戒毒人员刑罚执行完毕后,是由刑事办案部门还是由决定对其强制隔离戒毒的承办部门负责将强制隔离戒毒人员送交强制隔离戒毒所继续执行,暂无明文规定。

三、检察建议与对策

为进一步规范执行强制隔离戒毒措施,维护良好的社会治安稳定秩序,根据《中华人民共和国禁毒法》第四十七条、国务院2011年6月26日(2018年9月18日修正)以第597号令公布生效的《戒毒条例》第三十六条、公安部2011年9月19日公布的《公安机关强制隔离戒毒所管理办法》第六十五条等规定,依据最高人民检察院《人民检察院检察建议工作规定》第三条、第十一条,向你单位提出以下建议:

(一)立即采取措施追回现已刑满释放但仍处于强制隔离戒毒期内的脱管人员刘某、徐某、刘某、龚某、陈某、胡某,并送交强制隔离戒毒所继续执行剩余强制隔离戒毒期。

密切关注犯罪嫌疑人杨某、李某、毕某、邓某的诉讼进程,若其刑罚执行完毕后仍处于强制隔离戒毒期内,请及时将其送交强制隔离戒毒所继续执行剩余强制隔离戒毒期。

(二)加大公安机关内部各部门之间的衔接力度,探索建立健全工作机制,并明确责任分工。

建议公安机关刑事办案部门对涉刑强制隔离戒毒人员执行强制措施时,将《强制隔离戒毒决定书》(复印件)、《需继续执行强制隔离戒毒通知书》一并送交看守所登记在册,看守所应当在羁押期限届满七日前告知原刑事办案部门,由原刑事办案部门持《强制隔离戒毒决定书》送交强制隔离戒毒所继续执行剩余强制隔离戒毒期。

对被判处缓刑、管制、单处罚金、免于刑事处罚的强制隔离戒毒人员,看守所应当立即将判决结果通知原刑事办案部门,原刑事办案部门应当在判决当日将强制隔离戒毒人员送强制隔离戒毒所继续执行剩余强制隔离戒毒期。

对被判处刑罚需送监狱执行的强制隔离戒毒人员,刑罚执行完毕后需继续执行剩余强制隔离戒毒期的,看守所应当将《强制隔离戒毒决定书》(复印件)、《需继续执行强制隔离戒毒通知书》等一并送交监狱,并将原刑事办案单位、联系人和联系方式等信息一并告知监狱,商请监狱在刑满释放七日前通知原刑事办案单位。同时看守所在罪犯交付监狱后五个工作日内将所投送服刑的监狱名称等信息告知原刑事办案部门。

(三)加大办案力度。在日常办案过程中,对吸毒人员涉刑案件,特别是对强制隔离戒毒人员涉刑案件加大查办力度,坚决杜绝逃避强制隔离戒毒的情形发生。其次,要加大对毒品类违法犯罪活动的办案力度,依法严惩毒品犯罪分子;要加强涉毒治安案件查处,防止涉毒治安案件演变为涉毒刑事案件,控制毒品滥用增量,减少毒品需求。

(四)加强对《中华人民共和国禁毒法》的学习,规范执行并从严掌握提前解除强制隔离戒毒措施。《中华人民共和国禁毒法》第四十七条规定“强制隔离戒毒的期限为二年。执行强制隔离戒毒一年后,经诊断评估,对于戒毒情况良好的戒毒人员,强制隔离戒毒场所可以提出提前解除强制隔离戒毒的意见,报强制隔离戒毒的决定机关批准。”建议你单位在今后的工作中,严格按照《中华人民共和国禁毒法》的规定执行提前解除强制隔离戒毒措施,对多次违法犯罪的强制隔离戒毒人员应当从严掌握提前解除强制隔离戒毒措施。

(五)明确责任追究。建议你单位制定规范性文件,明确责任追究,盯紧强制隔离戒毒各个环节存在的突出问题,因重视不够、措施不力、责任不落实等造成本应执行剩余强制隔离戒毒期的人员脱管,后果严重的,依法追究相关人员责任。

(六)深入开展毒品预防宣传教育。推动毒品预防教育进学校、进单位、进家庭、进场所、进社区、进农村的“六进工程”,在全社会形成自觉抵制毒品的浓厚氛围。

(七)大力加强禁毒专业队伍建设。加强对禁毒工作专业人才培养,建立专业办案团队,着力提升禁毒工作专业化水平,确保办案质量。

如对检察建议书的内容有异议,请在收到检察建议书之日起十五日内向本院提出书面意见;如无异议,请在收到检察建议书之日起两个月以内作出相应处理,并书面回复本院。

2019年5月5日

十、四川省崇州市人民检察院就基层治理问题向某镇政府制发检察建议

【基本情况】

四川省崇州市人民检察院在办理祝某、罗某、陈某等十二人恶势力团伙犯罪案件过程中发现,2012年至2015年,四川省崇州市某镇村委会主任祝某纠集罗某、陈某等十一人,采取寻衅滋事、故意伤害、故意毁坏财物等暴力手段破坏治安秩序、扰乱经济秩序、破坏基层组织建设,牟取征地拆迁、工程承揽、砂石资源等领域非法利益。该团伙被四川省崇州市人民检察院认定为恶势力并提起公诉,首要分子祝某被四川省成都市纪委监委通报为恶势力“保护伞”,被法院判处有期徒刑五年,罗某、陈某等11名团伙成员分别被判处一年七个月至四年六个月不等有期徒刑。在办结上述刑事案件后,四川省崇州市人民检察院按照扫黑除恶专项斗争工作要求,对该案特征、原因、后果及工作改进等方面进行深入分析,并对2016年至2018年案发地镇域其他刑事案件进行统计分析,梳理出该镇妨害社会管理秩序类刑事案件频发等普遍性问题。

【制发过程】

2019年5月,四川省崇州市人民检察院在办理祝某、罗某、陈某等十二人恶势力团伙犯罪案件过程中,发现该案对案发乡镇造成三个方面严重影响:一是恶势力团伙犯罪破坏治安秩序,影响人民群众安全感;二是恶势力团伙扰乱经济秩序,破坏营商环境建设;三是村干部沦为“保护伞”,所在基层组织软弱涣散。需要地方党委政府加大社会治理和基层组织建设力度,铲除黑恶势力犯罪滋生蔓延的土壤。

结合办案,四川省崇州市人民检察院对近年来发生在该镇的刑事案件进行梳理分析,先后2次深入案发乡镇、村社区走访调研,查找当地治安管控难点、人防物防技防薄弱点。经核实,该镇近年来各类刑事发案居于崇州市各乡镇前列,并呈现三大特点:一是寻衅滋事等妨害社会管理秩序类刑事案件频发,社会治安管控亟待进一步加强;二是刑满释放人员、吸毒人员犯罪以及结伙作案占比较高;三是外来流动人员犯罪呈明显增多趋势,流动人口管理服务已成为社会治理的薄弱环节。

四川省崇州市人民检察院立足推进基层组织建设、基层社会治理,促进基层治理体系和治理能力现代化,于2019年10月23日向某镇政府宣告送达检察建议书。建议镇政府:一是纵深推进扫黑除恶专项斗争;二是积极开展工程建设领域专项整治;三是加强对村(社区)两委成员的监督管理;四是推进农村社会治安防控体系建设;五是加强流动人口管理服务和法治宣传教育。

【被建议单位回复和采纳情况】

2019年11月5日,某镇政府对检察建议予以书面回复,提出如下整改落实措施:一是建立涉黑涉恶违法犯罪案件线索发现移交机制,健全社会治安网格化服务管理体系,纵深推进扫黑除恶专项斗争;二是建立涉工程项目纠纷管理台账,逐项清理、解决各类涉项目建设纠纷;三是加强基层组织建设,开展村(社区)两委成员联查联审,落实村民议事协商、村务公开、村级事务管理等监督管理机制;四是复查清理“雪亮工程”覆盖区域,增加刑事案件高发区域视频监控点位,推进农村社会治安防控体系建设;五是开展流动人口服务管理专项整治,结合依法治市开展常态化法治教育。

【跟踪督促和落实情况】

某镇政府回复以后,检察机关先后4次到该镇政府回访并深入村、社区开展调查,了解到该镇优化64个廉情观察点,依规对6名基层组织干部作出组织处理,向2个“软弱涣散”村级党组织派驻第一书记,推动形成风清气正的基层政治生态;开展工程建设领域专项整治,该镇政府领导逐一包干化解涉工程项目纠纷12个;加强社会治安防控力度,新增视频监控点位18处、“慧眼工程”设备19组及照明设备200余组,接入社会视频资源10处;辖区内治安和刑事案件同比减少38%,社会治安总体形势明显好转。

【效果和意义】

随着我国城市化进程持续提速、市域经济的不断发展壮大,受虹吸效应影响,农村地区呈现出人口空心化、经济凋敝化、基层组织涣散化的特征,导致超大城市城乡结合地区基层政权效能减弱、经济发展“潜规则”“亚文化”盛行,并滋生出黑恶势力犯罪,基层治理已经成为国家治理现代化的突出问题之一。

四川省崇州市人民检察院根据办理案件暴露出来的问题,从推动乡村社会治理体系和治理能力现代化、强化农村基层组织建设、改善超大城市区域营商环境等方面,向镇政府精准提出社会治理的具体改进措施,帮助基层政府规范基层小微权力,增强基层政权效能,破除城乡结合地区经济建设领域潜规则,切实补强了社会治理的薄弱环节。

【检察建议书】

四川省崇州市人民检察院检察建议书

崇检建〔2019〕5号

某镇人民政府:

近期,本院办理了发生在某镇的祝某等十二人恶势力团伙犯罪案件。经本院提起公诉后,被成都市纪委监委通报为恶势力“保护伞”的团伙首要分子祝某被崇州市人民法院以寻衅滋事罪、故意伤害罪判处有期徒刑五年,罗某、陈某等十一名团伙成员分别被判处一年七个月至四年六个月不等有期徒刑。该案反映出如下情况:

(一)恶势力团伙犯罪破坏治安秩序,侵害群众合法权益。祝某、罗某、陈某等十二人,为在征地拆迁、工程承揽、砂石资源等领域牟取非法利益,相互纠集逐渐形成以祝某为首,以罗某、陈某为骨干,其他人员积极参与的犯罪团伙。该团伙主要采取寻衅滋事、故意伤害、故意毁坏财物等暴力手段破坏治安秩序,如为争夺、强揽工程项目,驾车追逐、殴打他人,砸毁他人车辆;为大肆盗挖砂石,蓄意报复前来阻止的村干部,在公共场合持械打伤村干部;为在征地拆迁中牟取利益,持枪枪击村民住宅、砍伐村民桂花树,以暴力威胁、恐吓村民。该团伙实施的一系列违法犯罪活动,破坏某镇及周边治安秩序,侵害人民群众人身、财产权益,严重影响群众的安全感,造成恶劣社会影响。该案的发生,反映出某镇在社会治安综合治理方面存在诸多问题和薄弱环节。

(二)恶势力团伙扰乱经济秩序,破坏营商环境建设。祝某、罗某、陈某等十二人组成的恶势力团伙,明面上以祝某在村集体担任村主任职务形成的地位和影响力为招牌,暗地里以罗某网罗有犯罪前科的社会闲杂人员为班底,采取暴力方式非法牟利并扰乱经济秩序。该团伙未经招投标程序,基本垄断与永和村征地拆迁、基础设施建设相关的工程项目;以暴力手段,在某镇范围内从他人手中强夺建设工地土石方工程。该团伙利用作为村干部的权力之手和作为恶势力的暴力之手,以非法打压、排挤、恐吓等方式设置障碍、形成垄断,限缩业主单位、建设单位选择合作方的范围,不正当地削弱了其他市场主体的竞争力,影响公平竞争的市场秩序和招商引资形象,破坏某镇营商环境建设。该案的发生,反映出某镇在征地拆迁、配套工程建设领域存在项目管理不够规范、事中监督力度不够等问题。

(三)村干部沦为恶势力“保护伞”,所在基层组织软弱涣散。祝某利用担任村主任的身份,既直接参与恶势力团伙违法犯罪,又沦为恶势力“保护伞”。在其任村主任期间,该村党支部的领导职能弱化,村两委及成员的监督制约未发挥实质作用,祝某逐渐把持村务并攫取非法利益。如祝某明知团伙成员采取暴力犯罪手段“强力推进拆迁”,不仅隐瞒不报、纵容犯罪,而且还与团伙成员形成“利益共同体”,将有关征地拆迁和建设项目交由团伙成员开展;团伙成员偷运砂石被村上有关人员发现后,祝某不仅不上报公安机关和党委政府,还打招呼放行;在公安机关调查团伙成员违法犯罪行为时,祝某通风报信、提供出逃资金等。该案的发生,反映出某镇在基层组织建设中存在考察不全面、管理不严格、监督不及时、村级事务监督管理机制不健全等问题,村干部沦为恶势力“保护伞”后,严重影响到人民群众对党委政府的信任与支持。

结合办理该案,本院对近年来发生在某镇的刑事案件进行了梳理分析,发现各类刑事案件频发多发。据统计,2016年至2018年,发生在某镇的各类刑事案件有447件,三年分别为173件、131件和143件,案件数量一直在高位徘徊,居于全市各乡镇前列。这些案件呈现三大特点:一是寻衅滋事等“九类刑事案件”和破坏社会管理秩序类刑事案件占比较高,社会治安管控亟待进一步加强;二是刑满释放人员、吸毒人员犯罪以及结伙作案占比较高,团伙化犯罪、累犯、再犯趋势明显,祝某等十二人恶势力团伙犯罪案件中就有5人为刑满释放人员;三是外来流动人员犯罪比例较高,某镇近三年来流动人口呈逐年上升趋势,2018年流动人口达18000余人,流动人口管理服务已成为社会治理的薄弱环节。

2014年7月,住建部等七部委公布全国重点镇名单,某镇位列其中。全国重点镇是小城镇建设发展的重点和龙头,目前某镇以生态、居家特色建设崇州城市副中心,是全市经济发展的重点地域且处于高速发展期,招商引资项目多、在建待建工程多、经济高质量发展点位多,人流、物流、资金流较大。与此相应,社会治安管控、社会治理、基层组织建设等也应当与经济社会发展相匹配,有关工作需同步加大力度。

为进一步推进某镇治理体系和治理能力现代化,增强人民群众的安全感,积极营造良好的法治环境和营商环境,根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条、《人民检察院检察建议工作规定》第十一条之的有关规定,特提出如下建议:

(一)纵深推进扫黑除恶专项斗争。认真落实中共中央、国务院《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》,建立健全涉黑涉恶违法犯罪案件线索发现移交机制,充分发挥基层社会治安综合治理网格化服务管理平台的作用,筑牢共建共治共享的社会治理格局。注重依靠和发动群众积极举报,加强对重点行业、重点领域涉黑涉恶问题线索摸排力度,对发现的涉黑恶、涉保护伞线索及时移交公安机关、纪委监委等部门,切实增强严厉打击涉黑涉恶违法犯罪的震慑力度。

(二)积极开展工程建设领域专项整治。按照中央、省、成都市和崇州市关于开展扫黑除恶专项斗争的决策部署,聚焦涉黑涉恶问题突出的重点地区、重点行业、重点领域,紧盯容易滋生黑恶势力的经济基础、经济行为不放,优化某镇营商环境,维护市场经济秩序。针对在建工程项目进行清理,排查有无利用暴力、威胁手段强揽工程、阻工扰工、强买强卖砂石建材、破坏生产经营等违法犯罪行为,发现线索及时移交;排查有无镇、村干部以他人名义、挂靠企业名义、合伙投资入股等变相手段,或者利用职位身份、职位形成的影响力帮助特定关系人拉关系等方式承包或插手本地工程项目的情况,发现问题依法依规进行处理;依法妥善处理涉工程项目纠纷,防止发生暴力冲突事件,保护投资单位、业主单位、施工单位的合法权益;加强自然资源管理,协同有关部门严厉惩治盗挖盗运砂石等违法犯罪行为。

(三)加强对村(社区)两委成员的监督管理。把基层组织建设、乡村治理、扫黑除恶有机结合,从严管理基层干部,严防“保护伞”再次出现。认真落实省委、省政府《关于坚持农业农村优先发展推动实施乡村振兴战略落地落实的意见》,严格村(社区)两委成员选拔任用制度规定,完善候选人联审机制,坚决把受过刑事处罚、存在“村霸”和涉黑涉恶等问题的村“两委”班子成员清除出去,切实防范黑恶势力把持基层政权。规范村民议事协商机制,完善并落实村务公开制度,严格村级事务监督工作要求,加大村级事务和公共资金使用督查力度。加强对村(社区)组织实施项目的监管,严格落实程序规定,保障群众知情权、参与权和监督权。

(四)推进农村社会治安防控体系建设。依照中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》、四川省委政法委《关于在幸福美丽新村建设中实施“雪亮工程”的指导意见》,开展农村安全隐患治理,清除治安死角,提升群众安全感。对现有“雪亮工程”覆盖区域进行复查清理,确保正常运转;针对天网无法覆盖的重点区域、治安刑事案件高发频发地点、车流量较大路口、砂石采挖必经道路等,增加“雪亮工程”视频监控点位,升级优化硬件设备。组织群众学习通过电视和手机查看“雪亮工程”监控视频及使用报警功能,组织网格员学习维护、巡查“雪亮工程”监控设备,充分发挥“雪亮工程”的群防群治作用,进一步挤压黑恶势力在农村基层的滋生空间。

(五)加强流动人口管理服务和法治宣传教育。依照《四川省流动人口信息登记办法》,严格落实流动人口暂住登记制度。对辖区内所有宾馆、小旅馆进行专项整治,开展全镇范围内出租房摸排清理,对无证经营和未进行登记管理的,责令限期整改。充分发挥政府管理职能,与辖区内企业形成合力,引导企业内部建立流动人口登记管理服务机制,确定协管人员,负责本企业流动人口登记录入,加强对外来务工人员的管理和服务。结合依法治市工作,常态化开展法治宣传教育,不断提升工作成效,增强公职人员和人民群众法治意识。

如对检察建议书有异议,请于七日内向本院提出;如无异议,请你单位按照上述内容,认真整改落实,并于两个月内将整改落实情况书面回复本院。                        

2019年10月22日

十一、陕西省人民检察院就人防工程易地建设及易地建设费征收管理问题向人防监督管理部门制发检察建议

【基本情况】

自2015年检察机关开展公益诉讼工作以来,陕西省检察机关办理涉人防领域公益诉讼案件128件,其中向各级人防主管部门发出检察建议案件120件,向人民法院起诉案件8件。在这些案件中,建设单位未缴易地建设费约1.46亿元;人防主管部门违规减免易地建设费约558万元。检察机关发出检察建议后已追缴约6700万元,起诉人民法院后已追缴474.47万元。

陕西省检察院通过办理上述人防领域案件,发现人防领域行业监管中存在以下普遍性问题:一是对本应依法修建防空地下室的未要求修建,而是以征收易地建设费代替;二是对因地质等原因不能修建人防工程的,未及时征收或未足额征收易地建设费,致使易地建设费长期拖欠;三是易地建设费催缴通知书发出后未继续进行追踪;四是违规减免易地建设费或擅自提高征收标准;五是收取的易地建设费挪作他用,未专项用于人防建设。陕西省检察院认为,这些问题的存在,既损害国家利益和社会公共利益,又给国防安全和人民生命财产安全带来极大隐患,因此有必要向人防监督管理部门提出社会治理检察建议。

【制发过程】

陕西省检察院就履职中发现的问题,与人防监督管理部门进行了多次座谈,征求人防监督管理部门意见,人防监督管理部门对陕西省检察院提出的问题表示认同,同时表示此类问题也严重影响人防事业发展,必须加强监督管理。

为进一步规范人防工程易地建设监管,切实保护国有资产和人民生命财产安全,根据《中华人民共和国人民检察院组织法》和《人民检察院检察建议工作规定》有关规定,2019年8月15日,陕西省检察院向人防监督管理部门送达检察建议书,提出如下建议:

一是指导下级人防监督管理部门进一步加强对人防工程建设的监管。严格人防工程建设审批,严格审核易地建设条件,严格足额征收易地建设费。凡符合缴纳条件而不缴纳或未足额缴纳易地建设费的,必须严格依法追缴。

二是对人防工程建设及易地建设费的征收使用及管理情况开展专项检查,重点检查2015年以来的工作情况。对检察机关督促但仍未完全追缴到位的易地建设费,应及时建立台账,全面予以追缴,防止国有资产流失;依法收取的易地建设费,专项用于人民防空建设,不得平调、挪用、截留。

三是严格执行易地建设费减免的相关规定,明确相关条件、完善相关程序、严格相关主体责任,避免各地出现执行易地建设费减免规定不一致的情况。

四是指导下级人防主管部门与当地检察机关建立协作机制,积极配合检察机关开展公益诉讼工作,对需要检察机关支持配合的及时进行沟通联系。

五是加强对人防执法人员的教育和监督,增强执法人员的责任心,提高执法能力,教育其履职尽责、廉洁从政。加大监督检查力度,对滥用职权、徇私舞弊或者有其他违法行为的执法人员,要依法依规严肃处理。

【被建议单位回复和采纳情况】

检察建议发出后,人防监督管理部门高度重视,召开党组会议专题研究整改措施,制定任务分解表,在人防工作推进会上,要求下级人防监督管理部门认真开展自查自纠和整改落实。

【跟踪监督情况和落实效果】

2019年9月3日,人防监督管理部门联合检察机关下发《关于开展人防工程审批和易地建设费专项检查监督活动的通知》,决定集中开展一次人防工程审批和易地建设费征收使用管理专项检查监督活动。陕西省检察院和人防监督管理部门组成联合检查组,赴各市进行抽查,督促整改,对经检察机关依法督促后仍不依法履职,符合公益诉讼起诉条件的将依法起诉。

2019年10月11日,人防监督管理部门向陕西省检察院书面回复了阶段性工作进展情况:

一是与检察机关联合下发了《关于开展人防工程审批和易地建设费专项检查监督的通知》及有关统计表,下级人防监督管理部门接通知后都很重视,立即开始行动。及时向当地政府汇报,主动与当地检察机关联系,共同发文,制定方案,抓好落实。目前,自查阶段的工作基本完成,自查报告正在陆续上报。

二是将专项检查监督与陕西省纪委关于全省人防系统腐败问题专项治理紧密结合,共同推进。按照陕西省纪委要求,人防监督管理部门于9月12日制定下发了《人防系统廉政风险点及腐败问题表现形式大排查工作方案》,9月17日召开了人防系统腐败问题专项治理工作推进会,人防监督管理部门主要领导在讲话中特别强调要认真抓好陕西省检察院检察建议书和联合发文的落实工作,并与下级人防监督管理部门主要领导签订了责任书。要求把这两项工作紧密结合起来,抽调专人,夯实责任,限期完成。

三是开展检查督查。从9月初开始,人防监督管理部门分成4个组分别由一名领导带队,赴各地开展工作督查。其中人防工程审批和人防工程易地建设费是这次督查的重点内容之一。人防监督管理部门主要领导先后赴西安市等地督查,到人防工地现场查看,要求应建必建、应收尽收,发现违法违规问题及时指出,彻底整改。

四是2019年8月以来,人防监督管理部门党组会议先后6次研究讨论专项检查监督和人防系统腐败问题专项治理工作。10月11日,人防监督管理部门主要领导在党组会议上强调,要把专项检查监督和人防系统腐败问题专项治理作为当前人防系统的一项重大政治任务,周密安排,精心组织。要认真办理各级检察院发出的检察建议书,扎实开展自查自纠和整改工作。要加强领导,提高认识,采取切实可行的措施,确保专项检查监督取得实实在在的成效。截至2019年底,共排查建设项目5688个,查出问题项目544个,已追缴易地建设费约2.8亿元,落实拟补建人防工程13.8万平方米。

【效果和意义】

该检察建议是陕西省检察院针对全省检察机关办理国有财产领域公益诉讼案件工作中发现的普遍性问题,向人防监督管理部门发出的社会治理检察建议。旨在加强人防主管部门监督管理,规范人防工程建设及人防易地建设费收缴工作,维护国防安全和人民生命财产安全,避免国有财产流失。同时,对加强检察、行政机关间协作,共同促进行政机关依法行政具有积极的示范效应。

【检察建议书】

陕西省人民检察院检察建议书

陕检行建〔2019〕61000000002号

某人防监督管理部门:

人防工程建设事关国家和人民生命财产安全。依据《中华人民共和国人民防空法》、《陕西省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》相关规定,城市新建民用建筑均要同步修建防空地下室,确因地质、地形、施工条件等原因不能修建的,建设单位必须报经人民防空主管部门核实同意,并按照有关标准缴纳人民防空工程易地建设费(以下简称易地建设费),由人民防空主管部门统一组织易地建设。按照《中华人民共和国行政诉讼法》规定,陕西省检察机关依法开展了对人防工程易地建设情况的监督。自2015年检察机关开展公益诉讼工作以来,陕西省检察机关办理涉人防领域公益诉讼案件128件,包括向各级人防主管部门发出检察建议案件120件,向人民法院起诉案件8件。在这些案件中,建设单位未缴易地建设费约1.46亿元;人防主管部门违规减免易地建设费约558万元。检察机关发出检察建议后已追缴约6700 万元,起诉人民法院后已追缴474.47万元,仍有近8000万元未追缴到位。

从陕西省检察机关已经办理的人防公益诉讼案件来看,存在以下问题:对本应依法修建防空地下室的未要求修建,而是以征收易地建设费代替;对因地质等原因不能修建人防工程的,未及时征收或未足额征收易地建设费,致使易地建设费长期拖欠;易地建设费催缴通知书发出后未继续进行追踪;违规减免易地建设费或擅自提高征收标准;收取的易地建设费挪作他用,未专项用于人防建设。这些问题的存在,既损害国家利益和社会公共利益,又给国防安全和人民生命财产安全带来极大隐患。鉴于你单位为陕西省人防主管部门,为进一步规范人防工程易地建设监管,切实保护国有资产和人民生命财产安全,根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条、《人民检察院检察建议工作规定》第十一条之规定,提出如下建议:

一、指导全省各级人防主管部门进一步加强对人防工程建设的监管。严格人防工程建设审批,严格审核易地建设条件,严格足额征收易地建设费。凡符合缴纳条件而不缴纳或未足额缴纳易地建设费的,必须严格依法追缴。

二、对全省人防工程建设及易地建设费的征收使用及管理情况开展专项检查,重点检查2015年以来的工作情况。对全省各级检察机关督促但仍未完全追缴到位的易地建设费,应及时建立台账,全面予以追缴,防止国有资产流失;依法收取的易地建设费,专项用于人民防空建设,不得平调、挪用、截留。

三、严格执行易地建设费减免的相关规定,明确相关条件、完善相关程序、严格相关主体责任,避免各地出现执行易地建设费减免规定不一致的情况;

四、指导各级人防主管部门与当地检察机关建立协作机制,积极配合检察机关开展公益诉讼工作,对需要检察机关支持配合的及时进行沟通联系。

五、加强对人防执法人员的教育和监督,增强执法人员的责任心,提高执法能力,教育其履职尽责、廉洁从政。加大监督检查力度,对滥用职权、徇私舞弊或者有其他违法行为的执法人员,要依法依规严肃处理。

你单位在收到本建议书后,如有异议请在7日内书面回复本院;如无异议请及时研究并采取有效措施推进相关工作,并在收到建议书后两个月内,向本院书面反馈开展工作情况。

2019年8月15日

十二、甘肃省人民检察院就金融机构风险防范问题向某省级金融机构制发检察建议

【基本情况】

2017年7月至2018年9月,甘肃省永靖县公安局和临夏州公安局陆续对某金融机构发生的12起涉及贷款业务的刑事犯罪立案侦查,该系列案件涉案本金9355万元,利息5078万元。甘肃省人民检察院对此12起案件进行了调卷审查,发现该12起案件反映出某金融机构内部存在以下明显管理漏洞:一是贷款三查制度流于形式;二是贷款发放逆程序操作,存在先发放贷款后审批情况;三是某金融机构工作人员参与贷款资料造假,违反了《中华人民共和国商业银行法》《国务院关于农村金融体系改革的决定》及中国人民银行《进一步完善和加强金融机构内部控制建设的若干意见》等规定。经与某金融机构的上级单位某省级金融机构及该金融机构进行座谈,进一步深入了解发案原因、过程等情况,向案发单位的上级单位某省级金融机构发出检察建议,建议某省级金融机构指导地方金融机构开展行业内部整治,健全、落实金融机构内部监管机制,提高金融机构防范金融风险能力,加强金融机构员工管理。

【制发过程】

2017年7月至2018年9月,某金融机构集中爆发多起涉及信贷业务的刑事案件,涉案资金数额巨大,给该金融机构造成了重大损失。为稳妥处理这批案件,2019年5月,根据检察长要求,甘肃省检察院派出办案指导组,赴临夏州和永靖县对该批案件调卷审查。在案件审查中,办案指导组发现某金融机构内部存在明显管理监督漏洞,可能引发新的金融风险,需要行业主管部门进一步加强和改进监管工作。考虑到因原理事长雷某贪贿案造成的恶劣影响和严重后果,某省级金融机构当前处于一个特殊阶段,面临的困境和难题不少,需要检察机关给予大力支持,2019年6月,甘肃省检察院决定在对某金融机构系列案件加强督导的同时,向某省级金融机构制发检察建议,帮助其整章建制,堵塞漏洞,化解风险,渡过难关。为将检察建议做成刚性,达到建议单位和被建议单位之间的双赢,甘肃省检察院派员先后与某省级金融机构及其分支机构进行了座谈,共同研究、梳理某省级金融机构内部管理和机制设置中存在的问题,保证了检察建议的准确性和可行性。7月初,检察建议书初稿完成,甘肃省检察院法律政策研究室对初稿进行了审核,对文书内容进行了法律审核,从加强文书规范性、说理性等方面,提出了修改意见。后经向某省级金融机构征求意见,多次修改完善,检察长对检察建议书进行了审核签发。2019年8月6日,甘肃省检察院党组副书记、副检察长带队向某省级金融机构理事长宣告送达了检察建议书。

【被建议单位回复和采纳情况】

2019年11月11日,某省级金融机构以《关于贯彻落实甘肃省人民检察院检察建议书相关情况的报告》向甘肃省检察院回复落实情况,全部采纳了检察建议书中的四项建议内容,提出了六条落实措施。

【跟踪督促和落实情况】

某省级金融机构开展了查风险、查隐患、查漏洞、查行为的“四排查”活动,对各业务、各条线,尤其信贷领域开展金融乱象排查整顿;规范理事会运行机制,对“三重一大”事项全面监督,同时在白银等7地增设审计小组;制定多项制度,强化管理的规范化、信息化,成立贷款咨询评估专家小组;多措并举强化全体干部职工遵纪守法意识和合规经营理念。甘肃省检察院将结合案件办理,就检察建议落实效果与某省级金融机构长期保持联系,通报工作进展,加大赃款追缴,协商内部涉案人员处理,督促管理机制落实到位,为甘肃省金融业务健康发展和金融秩序稳定创造良好条件。

【效果和意义】

2017年9月,某省级金融机构原理事长雷某以受贿罪、巨额财产来源不明罪被依法查处。雷某在担任某省级金融机构理事长的十年期间,利用职务便利,违规插手和干涉贷款审批、汇票承兑、授信业务及干部选拔,多名干部牵涉行贿、违规发放贷款,金融机构内部金融乱象频出,资金损失严重,对外形象和声誉遭受很大损害,危害后果十分严重。某金融机构系列案件的发生与此情况密切关联。在某省级金融机构面临艰难之际,甘肃省检察院发出的检察建议书提出指导地方金融机构开展行业内部整治、健全落实金融机构内部监管机制、提高金融机构防范金融风险能力、加强金融机构员工管理的四项合理化建议,既为金融机构整顿秩序,严格监管开出一剂“良方”,又为金融机构提振精神、走出困境、重塑形象撑腰鼓劲,彰显了检察机关在服务甘肃省金融健康发展,防范化解重大金融风险中应有的政治站位和责任担当。

本案的典型意义在于:

一是为严格遵循检察建议规范化流程提供了典范。该案检察建议在制发程序上,严格遵循《人民检察院检察建议工作规定》和《甘肃省人民检察院关于规范和加强检察建议工作的实施意见》规定的流程,调查核实不打折扣,审核审签不走过场,与被建议单位沟通、向被建议单位征求意见深入、耐心,宣告送达注重方式、场合、效果;在制发形式上,严格按照《人民检察院检察建议工作规定》规定的文书内容和《人民检察院检察建议法律文书格式样本》规定的文书格式制作检察建议书,法律政策研究部门在审核过程中,详细指出了文书制作中格式不够规范、内容不够集中、说理不够透彻、依据不够充分、建议与问题对应性不够强、语言不够简洁等问题,分管检察长、检察长在审核审签文书过程中,多次对修改完善提出建议,正式检察建议文书相比提交审核稿,篇幅减少了一半,不仅依法有据,而且规范性、说理性均有了大幅提升,审核程序对保证文书质量发挥了重要作用。

二是为制发社会治理类类案检察建议提供了典范。该案检察建议是在系统梳理、深入研究了某金融机构发生的12起涉及贷款业务的刑事犯罪案件的共同特点、共同问题基础上制作的,案情高度概括,问题精准直接,依据充分明确,建议简明扼要,语言平实专业,为如何加强类案检察建议文书的针对性、说理性,提供了有益范本。

三是为类案检察建议如何“做成刚性”“做到刚性”提供了典范。该案办案程序规范,提升了检察司法的公信力;办案质量过硬,保证了检察建议的精准性;检察机关与被建议单位沟通顺畅,检察建议宣告送达、跟踪督促有力扎实,确保了检察建议的采纳和效果。

【检察建议书】

甘肃省人民检察院检察建议书

甘检建〔2019〕1号

某省级金融机构:

本院经对某金融机构集中爆发的12起案件调卷审查,发现某金融机构内部存在明显管理监督漏洞,可能引发新的金融风险,需要行业主管部门进一步加强和改进监管工作。

2017年7月至2018年9月,永靖县公安局和临夏州公安局陆续对某金融机构发生的12起涉及贷款业务的刑事犯罪立案侦查,该系列案件涉案本金9355万元,利息5078万元,合计1.4433亿元。其中,经检察机关审查逮捕的崔某涉嫌骗取贷款案、刘某涉嫌骗取贷款案和刘某某涉嫌骗取贷款案,均是采取提供虚假贷款资料,借用他人身份证明或冒用他人签名的手段获取大额贷款,截至案发前大部分贷款未予归还。上述事实,有书证、证人证言、犯罪嫌疑人供述等证据证实。目前,检察机关对崔某以骗取贷款罪批准逮捕,对案件涉及的某金融机构工作人员刘某以违规发放贷款罪批准逮捕。同时,涉案的其他某金融机构工作人员王某等五人被公安机关以涉嫌违规发放贷款罪取保候审。其余案件尚在公安机关侦查环节。

经对12起案件调卷审查,发现其他案件情形与上述三案基本一致,同时还发现某金融机构内部存在明显管理漏洞:一是贷款三查制度流于形式。刘某某涉嫌骗取贷款一案中,某金融机构未对刘某某申请9笔贷款的贷款人资格、贷款用途、贷款资料和偿还贷款能力进行核查,就发放贷款3410万元,致使3190万元未能归还。二是贷款发放逆程序操作,存在先发放贷款后审批情况。贷款人仅向某金融机构提交身份证明材料,贷款就能发放,而后贷款人才补报虚假贷款资料,出现信贷管理系统审批时间早于纸质资料审批时间现象。这一情况在崔某案、刘某案、刘某某案中均有体现。三是某金融机构工作人员参与贷款资料造假。刘某某案中,某金融机构杨塔分支机构工作人员在两笔贷款发放中,存在与贷款人共同补报虚假资产证明的情况。四是某金融机构法人代表严重侵害法人权益。在卷证据表明,某金融机构原理事长马某对于案件中大部分冒名贷款、关联贷款负有不可推卸的责任。刘某某案中,有6名证人证实贷款违规发放是马某事先安排或授意。在其他案件中也存在相同情况;五是某省级金融机构原理事长雷某受贿案在金融机构内部造成的恶劣影响和负面效果还未完全消除。

鉴于以上问题,根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条、《人民检察院检察建议工作规定》第十一条之规定,提出如下建议:

(一)指导地方分支机构开展行业内部整治。根据《中华人民共和国商业银行法》等相关规定,建议主管单位强监管、治乱象、严问责,指导、督促地方分支机构以规范信贷业务、治理金融乱象为内容,开展业内隐患自查、风险定期排查和专项整治工作,重点检查是否严格执行贷款三查制度,在贷前、贷中、贷后不同阶段是否从严把关,是否将审贷分离制度、贷款审批委员分工负责制度落实到位,贷款资金是否真正流向实体经济,对发现的严重违反金融管理法律法规的直接责任人员和管理人员严肃问责,涉嫌犯罪的及时移交有关机关查处。

(二)健全、落实该金融机构内部监管机制。根据《国务院关于农村金融体系改革的决定》,该金融机构建立了社员代表大会、理事会、监事会三权分立的核心治理制度。但在实践中,该金融机构“三会”制度形同虚设,理事会和监事会的规范制度没有建立,理事会受到上级控制,监事会流于形式,无法发挥有效的内部监管,这点在雷某受贿案和某金融机构系列案件中有充分体现。建议进一步规范理事会运行机制,明确理事长权限范围,落实监事会制度,真正发挥监事会对理事会的内部监管作用。

(三)提高该金融机构防范金融风险能力。建议按照中国人民银行《进一步完善和加强金融机构内部控制建设的若干意见》,制定切实可行的风险管理制度,进一步细化风险防控操作流程,充分运用现代化信息手段加强风险防控;对该金融机构内控机制、流程开展科学化评估,对潜在风险做出预判,提高对各类金融风险的预警能力;加强政策方针研究,强化对贷款行业甄别,降低不良贷款形成;建立健全信用评估体系,通过信用风险评估完善风险预警,减少风险事件。

(四)加强该金融机构员工管理。建议加强员工法治教育,通过学习相关金融法律法规,剖析违法犯罪典型案例,增强员工自律意识和法治观念,确立行为底线,划定行为红线,绷紧行业“高压线”;建议对关键岗位员工加大风险防控教育培训,使其掌握正确风险防控手段,保持对风险警惕,具备应对风险能力;注重员工职业道德培养,树立诚信、合规、尽职的职业价值理念,提高员工整体素质和职业道德水准;建立风险防范考评机制,将风险防控考核纳入员工日常考评,提高员工参与风险防控工作的主动性。

对检察建议书有异议的,请自收到检察建议书之日起十日内提出;如无异议,请将落实情况于收到检察建议书后两个月内书面回复本院。    

2019年8月2日