【关键词】

土地执法　行政处罚　消除违法状态　大数据检索　类案监督

【要旨】

检察机关办理土地执法领域行政非诉执行监督案件，对于法院作出的终结执行裁定，应当重点审查终结执行原因，并同步开展“穿透式”监督。从中发现行政处罚存在违法情形后，运用大数据查询发现同类行政处罚决定存在同类违法问题，开展类案监督。

【线索发现】

2022年3月，某县检察院按照某市检察院部署，深入推进“土地领域行政检察监督 促进土地领域规范执法”专项活动。经全面检索中国裁判文书网上公布的土地执法领域行政裁判和执行文书，发现某执行裁定书责令某村委会履行罚款13460.8元。该执行裁定书同时载明，因暂未发现该村委会有其他可供执行的财产，县自然资源局与该村委会达成和解协议，同意长期履行。县检察院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第七章规定，土地违法的法律责任不存在单独处以罚款的情形，故执行裁定所涉行政处罚决定可能违法。本案行政处罚金额不高，处罚对象为村委会，但未实际执行，亦不符合常理。遂以执行裁定书上载明的行政处罚决定文号为关键字，在县政府网站上的信息公开栏目查询执行裁定所涉行政处罚决定，发现该处罚决定遗漏了“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”的处罚事项。县检察院研判后认为，该类行政处罚中遗漏处罚事项的情形可能普遍存在，有必要进行大数据检索，并根据检索结果开展类案监督。

【数据赋能】

（一）数据收集　从以下不同途径收集数据：1.行政裁判和执行文书（来源于中国裁判文书网）；2.行政非诉执行卷宗（从法院调阅）；3.行政处罚公开信息（来源于某县政府网站）；4.行政执法卷宗（来源于某市自然资源局）。

（二）数据分析步骤　第一步：以“非法占地”为关键词在中国裁判文书网上全面搜索辖区涉土地执法领域的裁判和执行文书，其中执行文书包括准予强制执行、中止执行、恢复执行、终结执行、终结本次执行的裁定书等；第二步：筛选出被执行人为村委会、因达成长期履行执行和解协议执行终结的案件；第三步：反向查询执行依据。通过执行裁定上载明的行政处罚决定文号在县政府网站上查询到行政机关申请强制执行所涉行政处罚决定。查明存在遗漏处罚事项的相同违法行为，开展类案监督。

（三）数据分析关键点　行政机关作出行政处罚的内容和权限必须严格依照法律规定。运用大数据检索行政非诉执行裁定涉及的行政处罚决定后，将该行政处罚决定与法律规定进行对照，对同类问题进行监督。一是根据《土地管理法》第七章规定，土地执法领域行政处罚必然包含消除违法状态的罚项。因此，单独处以罚款或者单独处以没收违法所得的行政决定遗漏处罚事项；二是对于行政法律、法规规定多种处罚和处罚的幅度时，行政机关作出行政处罚时自由裁量的范围不能违反法律规定，不能遗漏应当处罚的事项。

【类案监督】

非法转让土地、将农用地改为建设用地、非法占用耕地、非法占用土地等行为对土地用途造成破坏。根据《土地管理法》第七十七条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。某县检察院根据该罚则特点，通过反向查询行政处罚决定发现，县自然资源局对辖区几个村委会的非法占地（并非耕地）行为均依据《土地管理法》第七十七条作出罚款的处罚决定，遗漏了“没收”处罚事项。同时，根据《土地管理法》第七章的规定，土地执法领域的行政处罚均应包含消除违法状态的罚则，检察机关运用大数据检索发现某县自然资源局对违法占地均仅处以罚款行政处罚，通过制发类案检察建议督促纠正。某县自然资源局采纳检察建议，组织开展自查整改工作，加大对执法人员的培训力度，确保法律适用的准确性。对于本案，由于村委会违法占地用于村组织活动场所建设，为改善人居环境、提高公共服务质量提供硬件基础，且未触犯“耕地红线”。在符合用地总体规划的前提下，通过检察监督，村委会补办了用地手续。