出台二十八条措施 成立金融检察研究中心 组建专业化办案团队

落实“三号检察建议”的“上海方案”

全国人大代表、民建中央经济委员会副主任 张兆安

作为金融市场体系最为完备、金融要素最为集中的城市之一，上海金融活动活跃、金融产品多样。该市检察机关立足法律监督职能，在打击金融违法犯罪活动的同时，针对办案中发现的问题，向有关部门、金融机构、中介机构等制发检察建议，凝聚起各方合力，切实维护金融安全。我建议检察机关通过上海市金融从业人员廉洁教育基地等平台，进一步加强宣传，扩大检察监督覆盖面，提升监督实效，促进市场净化，为保障金融市场健康发展贡献检察力量。

全国人大代表、上海市工商联副主席 汤亮

近年来，检察机关通过重拳打击黑灰“产业链”、精准惩治金融“伪创新”、实效追赃挽损、推进行业治理等举措，助力打好防范化解重大金融风险攻坚战，进一步优化了法治营商环境，提升了司法公信力。在推动民营企业家大胆创新、放心投资、安心经营方面，检察机关发挥了重要作用。我希望检察机关继续开展“金融检察微课堂”等形式多样的普法活动，针对一些常见的、新型的金融犯罪手段进行警示，以案释法，防患于未然，帮助企业提高风险识别能力。

上海市人大代表、上海国际信托有限公司资金托管部副总经理 包培育

当前，金融犯罪增长趋势明显，呈现出专业化、组织化、智能化的特点，且往往受害人数众多、社会影响恶劣。上海检察机关严厉打击金融犯罪，牢牢守住老百姓的“钱袋子”，彰显了担当。我建议检察机关“抓早抓小、防微杜渐”，及时发现查处金融违法行为，强化源头治理，推动加强金融信息和数据共享，把违法犯罪风险和危害消除在萌芽状态；以案为例向金融机构、社会公众开展预防金融违法犯罪法治宣传，助力金融安全、防范金融风险，为上海国际金融中心建设保驾护航。

上海市人大代表、上海市天华律师事务所合伙人 姚海嵩

金融犯罪案件情节复杂、涉及面广。检察机关创新理念方法，办理了一批高质量、有特色的案件，展现了办案能力和责任担当，切实把握了“实质穿透”司法理念，并且主动跨前一步，通过制发检察建议等举措推动形成工作机制，实现了政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。我建议检察机关进一步加大落实“三号检察建议”力度，做好典型案例的宣传工作，同时密切与人大代表联系，借助人大代表的力量向社会公众普及法律知识、释法明理，从源头遏制违法犯罪。

上海铁路运输检察院检察官赴铁路站点、车厢进行现场监督检查金融广告

上海市虹口区检察院与上海二手车交易中心有限公司签订《非法集资案件涉案车辆先行处置工作合作备忘录》

上海市青浦区检察院检察官在办理重大涉众类非法集资案件

“今天的汇报内容呈现了两年来全市检察机关贯彻落实最高检‘三号检察建议’的全景图，也为下一步工作积累了宝贵经验。”日前，上海检察机关举行落实“三号检察建议”优秀案（事）例评审会，邀请部分人大代表、政协委员等现场观摩评议，赢得代表委员们的啧啧称赞。

2019年6月，最高检聚焦金融防范化解工作，向中央有关部门发送检察建议，推动进一步加强行政监管和数据融通，强化源头治理。同年12月，上海市检察院出台防范化解金融风险28条措施，统筹做好检察建议督促落实、疑难复杂案件指导办理、非法集资案件追赃挽损、行业治理深层延伸等工作，以制度化举措助推“三号检察建议”落地生效。

除了制度保障，上海市检察院专门成立金融检察研究中心，并根据金融专业分类和办案优势，在三个分院分别设立证券期货金融犯罪研究中心、银行保险金融犯罪研究中心和金融创新检察研究中心，同时组建证券期货、银行保险两个金融检察跨层级专业化核心团队，推进重大案件公正高效办理和疑难前沿问题精准深入研究。

两年来，上海市检察机关以多种形式积极参与法治化金融治理，助力打好防范化解重大金融风险攻坚战。

“穿透式”审查 实现精准办案

当前，一些金融公司打着“创新”旗号，从事非法集资、非法金融业务，具有很强的隐蔽性、欺骗性和危害性。准确定性，是摆在办案检察官面前的第一道难题。

2013年10月，犯罪嫌疑人组建、设立被告单位某金融公司，陆续在全国开设千余家分支机构，并设立多个网络借贷平台。该公司采用虚设债权、虚构借款人信息、虚假宣传等方式，承诺高额年化收益，通过债权转让等名义，向投资人非法募集资金。

“犯罪嫌疑人以转让个人债权为噱头，利用社会大众缺乏专业知识、追求高息回报且信息极不对称等特点，大肆非法募集资金，投资人遭受严重经济损失的同时给社会稳定带来巨大隐患。”案件承办人、上海市检察院第一分院检察官高静介绍，该案非法募集资金额高达736亿元，涉及全国29个省市的62万名集资参与人。

为实现精准办理，办案团队秉持“穿透式”办案理念，深挖细查“金融创新”外衣，揭露非法集资犯罪本质。“第一层‘穿透’主要是厘清该企业集团化运作纷繁复杂的组织架构、虚实相间的管理层级和岗位职责，为准确认定涉案单位、涉案个人的行为性质及地位作用，还原单位犯罪行为全貌打下坚实基础；第二层‘穿透’是从募资模式、募资规模、兑付情况以及项目投资、盈利回报、资金去向等模块入手，对资金流向至少向下穿透两层，查清资金来源，看清业务实质。”高静介绍。

经过严密论证、精准定性，该案审查起诉至法院。经庭审，法院判决采纳了起诉指控的全部事实和证据，被告人分别获刑无期徒刑至九年六个月不等的刑期，被害人专门致信检察机关表达感谢。

追赃挽损 化解矛盾风险

案结并不意味着事了。金融犯罪案件，尤其是非法集资类案件，涉案金额大、人数多，且资产跨区域分布、种类繁多、权利属性刑民交叉、涉及领域专业性强，这些都给后续追赃挽损工作带来巨大挑战。上海检察机关立足事实证据、结合个案情况、整合多方资源、大胆创新实践，形成一套追赃挽损的工作机制，2020年检察环节累计追赃28.3亿元。

依托“捕诉一体”办案机制，提前介入重大案件，会同侦查机关第一时间对案件涉及的各类存量资产进行梳理，及时分类；委托第三方对涉案钱款、债权、股权等进行评估、审计、追缴，并由检察机关监督制约，在确保资产处置合法性的同时更专业地实现特定资产变现，保障涉案资产处置效率和效益最大化……

“办好非法集资案件，追赃挽损工作是一道必答题。”上海市虹口区检察院检察官助理丁鹏介绍了该院的经验做法，“以我区首例涉案金额超百亿的涉私募基金型非法集资案为例，检察机关通过‘四步走’强化追赃。第一步，引导司法审计梳理涉案公司的财务情况，再由侦查机关对相关账户进行冻结，防止资金转移；第二步，引入第三方专业机构，对资产进行梳理分类，分类制定追赃方案；第三步，针对易贬值的特殊资产，在全市范围内探索在检察阶段，即起诉前提前处置易贬损财物新机制，如将案件中涉及的大量容易快速贬损的扣押车辆，通过二手车交易中心的线上、线下平台，采用公开拍卖方式进行交易；第四步，创新退赃方式，在适用认罪认罚从宽制度的基础上，采用‘等值财产担保退赔’‘在投本金抵扣佣金’等方式鼓励退赔。”丁鹏介绍，该院还以签订合作备忘录形式，与上海二手车交易中心就非法集资案件提前处置处理建立长效合作机制，努力减少集资参与人的经济损失。

上海市青浦区检察院立足区位特点，在办理跨区域金融犯罪案件时联合江苏吴江、浙江嘉善长三角示范区检察院力量，会签一系列关于加强检察机关经济、金融领域工作协作的实施细则，建立起联动执法机制，织牢金融监管“互联网”。

检察建议 推进行业综合治理

“建议加强行业自律监管、督促会计师事务所履行资本市场‘看门人’职责，净化市场环境。”去年7月，上海市检察院结合办理的相关案件向中国注册会计师协会制发检察建议，并由最高检审核转送，督促提升证券市场注册会计师行业执业质量、加强会计师行业监管。这是该院全面落实“三号检察建议”、参与金融行业综合治理、推动完善监管规则的举措之一。

与此同时，上海检察机关结合办案实际，强化类案分析研判，就存在的问题和漏洞制发检察建议，推动源头治理、行业共治。

2019年11月，上海浦东公安分局接报多起案件：多家保险公司遭遇集中投诉退保，多个高额险种被连续要求“退货”。为什么短时间集中维权？有没有涉及犯罪？带着疑问，浦东新区检察院迅速介入，查出一条深埋的黑灰产业链，揭开“退保黑产”这一困扰保险行业多年的顽疾，成功办理全市首例定性为诈骗的“退保黑产”案。

“‘恶意退保’原本只是保险行业中打擦边球的潜规则，后发展成‘退保黑产’，成为一种隐蔽性极强的犯罪手段。”办案中，浦东新区检察院检察官周蕾感到，对此除了严厉打击，还要跨前一步，推动整治行业乱象。

在充分了解行业规则和现状基础上，该院向4家保险公司及保险经纪公司制发检察建议，提出加大保单审核力度、加强从业人员背景审查、完善从业人员黑名单制度等建议。去年底，上海银保监局发布《关于深入推进人身保险销售行为可回溯管理的通知》，规定今年4月1日起，上海全市保险公司实行对销售行为全程录音录像，通过进一步加强保险“双录”管理，使投保人在投保时是否具有真实的意愿、销售人员是否存在误导行为有迹可查。

浦东的案件并非孤例。上海市静安区检察院也发现类似问题，截至目前，该院共办理“保险黑产”案件13件54人，涉案金额600余万元。“为更好推动‘标本兼治’，我们先后走访本市保险同业公会、银保监局等单位，听取7家相关寿险公司代表意见。”该院第三检察部副主任刘伯嵩介绍，仅2020年，这7家寿险公司上海分公司因非正常退保造成的经济损失就高达1.02亿元。

在深入走访调研后，静安区检察院撰写《关于保险行业保单销售黑色产业链涉嫌犯罪的调研报告》，详细梳理案件特点，深入剖析保险行业经营管理中存在的问题。同时，经前期充分沟通，分别向上海市保险同业公会、案发保险公司制发、公开宣告送达《检察建议书》，并抄送该市银保监局，内容包括：建议案发保险公司落实投保人信息管理、身份核实制度，加强从业人员身份、业绩审核，强化保险业务账号管理，规范投诉退保件处理，加大从业人员法治教育力度；建议保险同业公会建立保险黑产“黑名单”制度及案件信息互通机制，组织保险机构自查自纠，实现行业合规经营，加大对外宣传力度，提高社会公众对保险黑产危害性的认识，促进群防群治。

上述检察建议均得到相关部门的积极反馈，中国注册会计师协会、上海市保险同业公会、涉案保险公司等都已采取措施、完善制度，以进一步加大自律监管力度。

多管齐下 源头预防犯罪

为了吸引更多潜在客户，不少金融公司不惜重金打广告。对此，上海铁路运输检察院与上海市市场监管局、轨交和铁路公安等进行了多方协商，在此基础上，与公安、地铁、铁路等有关单位签署《金融广告规范监督共建协议》，对该市地铁和铁路范围内金融广告开展近两年的专项监督检查，努力实现早识别，早预防，早发现，早处置。

“我们充分利用管辖优势，破除行政监管困难，在行刑衔接中靠前一步，通过定期联络和不定期巡查，实现对金融广告长期、动态监督。”上海铁路运输检察院第一检察部检察官邵金明介绍，目前该院已建立信息共享和会商通报、重大风险研判解决、内部审查培训、社会监督等多项公共交通领域内金融广告风险防范机制，并在规范监督金融广告的基础上，通过合作各方举办法治讲座、发布公益广告等系列活动，实现主动、科学防范。

当前，除了传统金融产品，各种打着创新名义的金融产品也层出不穷。去年以来，上海市松江区检察院就已办理多起利用“虚拟币”实施犯罪的案件。不法分子利用公众对“虚拟币”认知不足，将其宣传为新型金融产品，诱使被害人投资。针对此类模式新、迷惑性大的犯罪，该院通过制作普法短视频、线上直播等形式，以个案为基础，以法规为依托，揭露“虚拟币”非货币的本质，提示金融消费者注意防范非法集资的风险。