深化检察监督与行政执法衔接
时间:2024-02-08  作者:张宁 李楠 郭琦  来源:检察日报-理论版
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《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出,“健全行政执法和刑事司法衔接机制”“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作,促进案结事了”。在近日举行的“府检联动的实践与展望”专家论证会上,与会代表表示,应进一步——

深化检察监督与行政执法衔接

近日,由中共北京市门头沟区委全面依法治区委员会主办,门头沟区检察院、区司法局承办的“府检联动的实践与展望”专家论证会在门头沟区检察院召开,来自北京大学、清华大学等高等院校的专家学者以及检察院、司法局等实务部门的代表近100人,以线上、线下方式就府检联动的理论依据和制度基础、重要意义、发展完善路径等问题进行了深入探讨。

府检联动的实践探索

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(下称《意见》)指出,“健全行政执法和刑事司法衔接机制”“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的,可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正;在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作,促进案结事了”。为深入贯彻落实习近平法治思想和党的二十大精神,将《意见》要求落实落地,检察机关联合行政机关积极探索,建立府检联动工作机制,充分发挥各自职能优势,推进法治政府建设,提升法律监督质效。

当前,有的地方检察机关与行政机关积极探索,创新府检联动工作机制,形成了一些实践经验。门头沟区委全面依法治区委员会印发《北京市门头沟区“检察+行政”府检联动推动法治政府建设示范创建工作方案》,以打造“行政执法+行政检察”联动互促、“行政执法+刑事司法”双向衔接、“行政检察+行政执法监督”有机贯通的“三道加法”,构建党委领导、府检协同、社会参与、监督贯通的工作格局,聚合多元主体协同共治,促进依法行政,推进基层治理体系和治理能力现代化。门头沟区检察院党组成员、副检察长霍丽娜表示,还将从健全完善府检联动办公室内部工作机制,强化府检联动工作机制落实、细化府检联动工作举措三个方面完善府检联动机制。门头沟区司法局党组书记、局长苑芳洁强调,府检联动共促行政争议实质性化解,是贯彻习近平法治思想和党中央决策部署的重要举措,是践行以人民为中心的发展思想的迫切需要,是监督依法行政、推动法治政府建设的有力保障。吉林省检察院第七检察部主任张东华介绍了吉林省检察机关通过共同建立信息交流机制、协调推进调查核实、合力抓好检察建议落实的方式,以联动促监督,回应时代新要求。据浙江省检察院第七检察部副主任俞炜介绍,浙江省检察机关借助“大综合一体化”行政执法改革,积极探索构建行政检察监督与其他各类监督有机贯通、相互协调的社会治理体系。

行政执法和刑事司法的衔接,不仅包括行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件的正向衔接,也包括司法机关向行政执法机关移送行政处罚案件的反向衔接。北京市检察院第四检察部检察官助理崔方军表示,从行刑反向衔接的角度出发,通过行刑反向衔接,让本该由行政措施规制的行为回归行政处罚领域,实现多主体的协同治理,实现责任的一体化处置。实践中,对行政机关依法履职的判断标准尚存在一些争议,门头沟区检察院第五检察部副主任刘帅认为,行政公益诉讼的诉前程序具有独特的理论价值和实践价值,立案、制发检察建议、提起公益诉讼等不同阶段中行政机关依法履职的判断标准应有所不同。

府检联动的法理与深化分析

对于府检联动的实践探索,与会专家学者予以肯定。清华大学教授余凌云认为,府检联动是发挥检察机关法律监督职能的必然要求,也是法治政府建设的有益尝试。门头沟区的府检联动模式,在府检联动方式、程序机制上作出了积极探索,具有信息共享、对检察建议的及时反馈和在重大问题上的联合监督三个特点。中国社会科学院法学研究所法治国情调研室主任、研究员吕艳滨认为,府检联动在解决当前法治政府建设过程中面临的制度机制落实不到位、人员能力素质有待提高等问题上发挥着重要作用。通过行政检察监督的延伸和创新,前移关口,可有效减少矛盾纠纷的发生,推进诉源治理。同时,府检联动实质上是推进法治政府建设中的创新方式,其不仅可以解决个案,更可以通过制度机制的建立和落实实现诉源治理,防患于未然。中央民族大学教授张步峰表示,目前的类案监督有利于促进提升依法行政水平,行政检察监督职能的依法、规范拓展也有利于保障民生。检察机关通过开展行政争议实质性化解有利于实现源头治理,相关经验可以推广应用到行政复议程序当中。检察机关应邀参与行政复议中的调解工作具有法律专业中立性和权威性优势,有利于弥补行政复议机构在调解中的不足。

党的二十大开启了全面建设社会主义现代化国家、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的新征程。检察机关要依法能动履职,运用法治力量服务中国式现代化这个最大的政治。北京大学教授湛中乐认为,府检联动和行政检察监督都应当放在中国式现代化,法治国家、法治政府、法治社会一体建设、共同推进的大背景下进行,要在国家治理体系和治理能力现代化的背景下来看待制度创新。中国政法大学教授刘艺认为,在中国式现代化建设背景下,府检联动问题需要从三个层面考虑:在认知层面,府检联动需要检察机关和行政机关互相认同其积极作用;在关系层面,需要明确检察机关与司法行政部门的对接关系;在机制层面,府检联动机制应符合开放性、参与性、程序灵活性等特征。

对于府检联动探索,需要从哪些方面深化落实?中国人民大学教授莫于川表示,应当通过制度、机制和方法创新,积极拓展和充分发挥检察机关在中国式法治现代化进程中的职能作用;面对新时代、新征程发展中遇到的新情况、新问题,基层检察机关要不断创新,只有通过基层的制度、机制和方法创新,提高基层各领域的治理水平,才能不断满足法治实践的需求。中国人民大学教授杨建顺认为,推进府检联动,应当充分发挥检察机关的优势,扎实推进合法规范运行机制建设。检察机关在履职中要注重对重大复杂案件的法律监督,体现攻坚性、全局性、创新性、科学性,从而确保督促各相关方面合法规范运行的实效性。要让检察建议充分发挥作用,把检察建议做到刚性、做成刚性,要让行政机关建立起回应机制。

最高检第七检察厅副厅长张步洪从四个方面对府检联动进行了分析。一是府检联动的理论基础是系统观念。二是检察机关在法治政府建设中具有独特优势,行政检察位于行政争议解决机制末端,有条件发现深层问题。三是府检联动中应恪守各自权责边界。在认知层面,检察权发挥作用范围应当与其认知能力、判断能力相适应;在规范层面,检察机关应当恪守职权法定原则,尊重行政机关的判断权。四是实现府检有效互动,要从三方面出发:要坚持检察机关的宪法定位,在坚持各司其职的前提下有效联动;要坚持问题导向,以检察机关履行职责中发现的与行政机关职能相关的问题为切入点,不宜贪大求全;要聚焦社会管理、市场监管、公共服务等具有实实在在法治需求的行政领域,客观、适度地开展工作。

门头沟区委副书记、政法委书记王建华指出,要坚持党的领导,确保府检联动沿着正确的方向前进。严格落实重大事项请示报告等制度,用好区委政法委执法司法制约监督联席会等平台,紧紧依靠党委领导破解工作中的瓶颈难题。要坚持围绕中心,全力服务地区灾后恢复重建和绿色高质量转型发展。深入学习贯彻习近平总书记在北京、河北考察灾后恢复重建工作时的重要讲话精神,围绕“三大产业”发展、“八五”普法工作等,加强信息共享、行刑衔接、协同履职,推动形成社会治理长效机制和工作闭环。要坚持强基导向,不断夯实基层法治建设的根基。发挥“检察官+镇街政法委员+司法所所长”的联络机制,构建多元解纷机制,注重专业队伍培养,为京西法治现代化建设提供更加坚实的保障。

北京市检察院党组副书记、副检察长蓝向东就府检联动指出,要提升格局站位,从中国式现代化国家治理体系建设、检察能力现代化建设的高度和全局出发,明确府检联动工作的理论依据和现实意义。要保持清醒坚定,进一步加强与行政机关的信息数据共享,在打破“数据壁垒”的同时以规范司法推进依法行政,做到不逾权、不越界。要主动向后延伸,推动检察建议从“办理”向“办复”转变,不断提升法律监督的刚性和实效性,努力打造可借鉴、可复制、可推广的门头沟样板。

最高检第七检察厅厅长张相军表示,府检联动是检察监督与行政执法衔接制度,把政府作为一个整体,检察机关各业务条线组成一个整体的框架,形成总对总的关系。目前从全国来看,北京、吉林、浙江、安徽等地都形成了相应的机制,总结了一定的经验,下一步府检联动工作的推进有四个重点:一是信息共享平台的搭建,以解决执法司法信息共享问题;二是恢复联席会议机制,推进“两法衔接”规范化试点;三是项目化推进府检联动,要列明每年的重点任务清单;四是建立考核机制,也即保障机制。

[责任编辑: 陈章 翟焜]
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