□穿透式监督 □促成和解 □明晰事实 □创新机制

多元路径推动行政争议实质性化解

促进行政争议实质性化解，是检察机关做实行政检察的必然要求，而且以双方当事人皆可接受的方式，实现案结事了政和，可以有效解决行政诉讼“程序空转”难题。目前，该制度还处于探索之中，有必要深入探究其内在机制及实践逻辑，以期尽早实现规范化、类型化。

行政争议实质性化解，需秉持穿透式监督理念。首先，以行政诉讼活动监督为“突破口”。在该层面上，需要加强对审判活动的监督，将维护公民、法人和其他组织的合法权益作为监督目的。其次，以行政违法行为监督为“拓展点”。从面对法院审判活动的监督“穿透”至对行政机关履职行为的监督，是检察机关通过运用调查核实权对行政违法行为予以监督，促进行政机关依法行政的重要举措。再次，以行政争议实质性化解为“立足点”。从对行政诉讼活动的监督深入到对行政违法行为的监督，然后延伸辐射至在监督中实质性化解矛盾纠纷。最后，以参与社会治理为“延伸点”。积极参与社会治理，是检察机关从个案办理走向类案监督的必由之路。在个案纠偏过程中尽力化解行政争议，如发现行政机关在执法过程中还存在普遍性、倾向性问题，应从个案办理转向类案治理，通过提出社会治理检察建议的方式，促进行政机关执法水平与执法能力的提升。

行政争议实质性化解，需要检察机关积极促成和解。关于检察机关能否促成行政和解的问题，虽然理论上存有一定争议，但根据行政诉讼法第60条规定，检察机关通过促进和解进而推动行政争议实质性化解存在制度空间。而且，检察机关在行政争议实质性化解中推动的和解与传统诉讼法中的和解并不相同，在其中起决定性作用的是行政机关的履职行为与行政相对人对私权的处分行为。目前，检察机关在行政监督过程中，通过促成当事人和解实现行政争议的实质性化解，主要针对的是以下情形：一是法院的裁判并无不当，但行政行为损害了行政相对人的合法权益；二是法院的裁判错误，且其案件在类型上属于行政补偿或行政赔偿。我国传统行政诉讼采取主观主义的诉讼模式，原告必须在身份上与被诉行政行为具有利害关系，诉讼之目的亦在于维护行政相对人的合法权益。引申至检察监督领域，在受案阶段细分为依申请监督与依职权监督两种情形。如果在案件办理过程中当事人之间达成和解，并撤回了监督申请，此时由于申请监督已经结束，且不符合依职权监督的情形，检察机关很难对此类案件继续进行个案监督。但与此同时，《人民检察院行政诉讼监督规则》（下称《监督规则》）第121条规定了年度分析报告或专题分析报告制度。检察机关在行政诉讼案件办理过程中，可以通过年度分析报告或专题分析报告的方式向同级党委、人大报告，并向行政机关与法院通报。对于上述情形，检察机关可将其纳入年度诉讼监督通报，以引起行政机关与法院的重视。

行政争议实质性化解的关键在于明晰案件事实与法律适用的正确性。检察机关在行政监督过程中，要践行精准监督理念，探索繁简分流机制，以精细化审查为导向，实现简案快办、疑案精办。一是灵活运用调查核实权。调查核实权是《监督规则》第58条规定的一项重要权能，在行政诉讼监督案件办理过程中，关键在于通过运用调查核实权做到监督精准有据。灵活运用调查核实权，要求检察人员在全面审查案卷的基础上，积极对相关证据予以核实，并询问执法人员、行政相对人及利害关系人。必要时也可以咨询相关领域专业人员，委托鉴定、评估等。二是全面推行公开听证。公开听证是检察机关汇聚集体智慧，践行司法为民理念，积极推行“开门办案”的重要举措。检察机关进行监督的行政案件，大多都经历了一审程序、二审程序，甚至再审程序，行政机关与行政相对人均难以让步，矛盾纠纷积怨已深，化解难度极大。部分行政机关囿于考核压力，害怕被追责问责而不肯让步，部分行政相对人抱有侥幸心理，提出无法律根据的赔偿、补偿要求。有些分歧双方长时间未达成共识，且经历多轮诉讼程序，单纯依靠法律论证很难消弭分歧，有必要引入社会参与机制，利用公开听证为双方当事人搭建沟通、交流平台，在查明案件事实的基础上实现定分止争之目的。三是利用“数字检察”实现类案检索。《监督规则》规定了检察机关要利用智慧借助，实现类案检索。司法实践中，对于部分疑难复杂及争议案件，倘若在法律适用上存有冲突或存有漏洞，检察机关通过抗诉的方式可以促进行政争议的实质性化解，但在抗诉之前，应通过检索类似案例，帮助检察官更好地作出专业判断，丰富抗诉意见。

行政争议实质性化解，需要不断创新、完善配套机制。一是坚持上下联动，形成办案合力。行政争议实质性化解不能“单打独斗”，需要多方配合，充分发挥上下级检察机关一体化办案优势。上级检察机关既可以对辖区检察院内相关部门人员统一调配，亦可以根据具体情形成立专门办案组。对于重大疑难复杂案件，上级检察机关要加大指导力度，通过挂牌督办、提级化解等方式增强矛盾纠纷化解的权威性。二是创新化解方式，消弭矛盾纠纷。检察机关应多措并举，根据具体案情创新化解方式，以实现实质性化解矛盾争议之目的。首先，要积极探索引入专家咨询制度。借助行政专家及相关领域权威人士，对案件办理过程中遇到的专业性问题提供指导意见，以意见的权威性促进矛盾纠纷的化解。其次，要借助党委、政府力量。及时向党委、政府报告行政争议实质性化解过程中遇到的阻力及困难，借助党委、政府支持促进行政争议实质性化解。再次，要用好跟进监督机制。检察机关应根据案件具体情况，分别选取制发检察建议或提起抗诉等不同监督方式，并实时跟踪案件处理情况，防止“一抗了之”。此外，在部分案件中，法院的裁判并无不当，行政机关实施的行政行为亦合法合理，但当事人对法律理解出现偏差，不服生效裁判的，检察机关可以分类别促进矛盾争议的实质性化解。对于案件事实清楚、法律适用完全正确的案件，在作出不支持监督申请决定前，应当加大释法说理力度，打开行政相对人心结，并进行心理疏导；对于行政相对人诉求具有相当的合理性，但在法律程序中难以支持其诉求且生活困难者，可以通过司法救助程序给予帮助；检察机关对于作出不支持监督申请决定的案件，可以积极开展公开宣告，以公开促公正，增强社会认同度。

（作者单位：甘肃省人民检察院兰州铁路运输分院）