不起诉是法律赋予检察机关的一项重要职权。依法充分规范行使不起诉权——

深入落实少捕慎诉慎押促进社会治理

编者按　不起诉权作为公诉权的重要组成部分，在保障无罪的人不受刑事追究、贯彻宽严相济刑事政策、落实少捕慎诉慎押刑事司法政策等方面发挥着重要作用。依法充分规范适用不起诉，是检察机关在更深层次、更广领域上融入社会治理新格局的重要着力点。本期《观点·专题》邀请专家学者与检察官就不起诉的适用、如何做好不起诉“后半篇文章”等问题展开探讨，敬请关注。

“观点·专题”研讨嘉宾：

◇罗庆东　最高人民检察院第一检察厅副厅长、一级高级检察官

◇董　坤　中国社会科学院法学研究所研究员

◇黄祖帅　天津市人民检察院检察委员会委员、法律政策研究室主任

“观点·专题”主持人

◇检察日报社理论部编辑　王渊

不起诉是诉讼的过滤机制和救济措施，是检察机关承担诉前主导责任的重要体现，在落实宽严相济刑事政策等方面发挥着重要作用。

依法充分规范适用不起诉

罗庆东

不起诉是法律赋予检察机关的一项重要职权，是检察官履行客观公正义务的权力载体。不起诉是诉讼的过滤机制和救济措施，是检察机关承担诉前主导责任的重要体现，在落实宽严相济刑事政策等方面发挥着重要作用。当前，在贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策过程中，如何依法充分规范适用不起诉是需要深入研究思考的问题。

不起诉与司法政策的关系

如何把握诉与不诉，除了根据案件具体情况和法律规定的条件判断外，与司法政策也有很大关系。少捕慎诉慎押刑事司法政策是党中央从全面推进依法治国新形势出发，根据我国刑事犯罪结构变化适时作出的重大决策。“慎诉”有慎重把握诉与不诉的意思，但政策的核心要求是减少不必要的追诉，关键在于严格把握起诉标准，依法慎重适用起诉。特别是要加强起诉必要性审查，正确行使起诉裁量权，依法、审慎作出起诉或不起诉决定。不起诉是“慎诉”的重要方面，既要充分用足用好不起诉裁量权，又要防止滥用、错误适用。实践中，要注意充分发挥不起诉在刑事诉讼中的分流和把关作用，对不符合起诉条件或者没有起诉必要性的案件，依法充分适用不起诉，终结刑事诉讼程序，做到“慎起诉”。当然，也要注意不起诉标准的把握，防止片面追求不起诉，对于犯罪事实清楚，证据确实、充分，依法需要追究刑事责任的案件，应当作出起诉决定，做到“慎不起诉”。对于虽然罪行较轻，但情节恶劣，人身危险性较大的犯罪嫌疑人、被告人，也要依法从严、该诉就诉。

不起诉标准的把握

通常而言，我国刑诉法规定的不起诉可分为三种类型，即存疑不起诉、法定不起诉、相对不起诉，具体叫法不尽相同。其中，符合存疑不起诉或者法定不起诉条件的，人民检察院应当作不起诉处理。相对不起诉是指符合刑诉法第177条第2款规定，犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定，这里的“可以”就是法律赋予检察机关一定的起诉裁量权。

在办案过程中，要准确把握三种不起诉的适用条件，实事求是，依法正确适用。首先，应当对事实、证据进行认真审查，对事实不清、证据不足的，依法作出存疑不起诉决定。这里的“存疑”，是指据以定罪的关键事实、证据无法查清，无法排除合理怀疑。虽然证据存在疑点，但是能够进一步查清，或者属于细枝末节问题不影响案件认定的，不得作出存疑不起诉决定。其次，经审查认为事实清楚，证据确实、充分的，要注重把握“罪”与“非罪”的界限，对情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的，依法准确适用法定不起诉。在判断罪与非罪时，要注意刑法总则规范的指引与约束，紧扣犯罪概念中关于行为社会危害性和应受刑罚处罚性的要求，注重法理情的结合与司法办案“三个效果”的统一。再次，对构成犯罪的，要注重审查判断是否情节轻微以及是否需要刑罚处罚，准确适用相对不起诉。“犯罪情节轻微”是前提条件，“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”是必要条件。犯罪行为本身性质和犯罪嫌疑人的主观恶性是决定诉与不诉的基本依据，赔偿谅解等情况是在确定行为性质和主观恶性后，在可诉可不诉时，需要考量的重要因素。

检察机关适用不起诉的实践与效果

随着认罪认罚从宽制度的全面实施，少捕慎诉慎押刑事司法政策的确立，检察机关充分发挥侦查监督与协作配合办公室的机制作用，不起诉工作取得良好成效。

一是认罪认罚案件中不起诉率持续上升，主要体现在相对不起诉占比平稳上升，不起诉的审前把关和过滤作用进一步发挥。对轻罪案件以及其他具有法定从轻、减轻处罚情节的犯罪嫌疑人，特别是社会危害不大的初犯、偶犯、过失犯、未成年犯，体现轻缓的政策取向，对不符合起诉条件或者没有起诉必要性的，依法作出不起诉决定。不起诉裁量权运用更加充分，慎诉司法理念逐步落实。

二是检察机关捕诉一体办案机制发挥成效，侦查监督与协作配合办公室实现全覆盖，引导侦查力度不断加大，存疑不起诉占比逐年下降。对于拟作不起诉处理的案件，检察机关充分发挥侦查监督与协作配合办公室的职能作用，在拟不起诉过程中加强事前、事后沟通，注重听取公安机关的意见，充分做好释法说理相关工作，增强对不起诉决定的理解和认可，使少捕慎诉慎押刑事司法政策和理念向诉讼前端有效传导。同时，在不起诉率逐年上升的情况下，不起诉复议复核改变率持续下降，表明不起诉案件的质量不断提升。

三是做好不起诉的“后半篇文章”，对不起诉案件依法提出检察意见，移交有关主管机关处理。检察机关对犯罪嫌疑人作不起诉处理，并不意味着被不起诉人一概不需要承担任何法律责任。根据刑法第37条、刑诉法第177条第3款、《人民检察院刑事诉讼规则》第373条规定，人民检察院决定不起诉的案件，可以根据案件的不同情况，对被不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失。对被不起诉人需要给予行政处罚、政务处分或者其他处分的，经检察长批准，人民检察院应当提出检察意见，连同不起诉决定书一并移送有关主管机关处理。实践中，检察机关作出不起诉决定后，对被不起诉人给予非刑罚处罚或者其他处理的，应当依法提出检察意见，及时开展监督工作，督促对被不起诉人的行政处罚、处分等责任依法落实，防止“不诉了之”情况的出现。同时，探索非刑罚替代处罚措施推进诉源治理，完善治理体系，衔接不起诉和行政处罚。

检察实践证明，依照法律规定和法定程序准确适用不起诉，做好不起诉的“后半篇文章”，一方面给违法犯罪者以改过自新的机会，最大程度减少、转化社会对立面，修复受损的社会关系。另一方面被不起诉人接受相应的行政处罚、政务处分或者其他处分，使社会公众得到教育警示，充分体现了惩罚与教育、打击与挽救并重，适应我国犯罪结构的变化趋势，有利于厚植党的执政根基。

提升不起诉案件办理质效，加强质量监督管理

不起诉是检察权的重要组成部分，对当事人的权利具有重要影响，应该严格依照法定程序规范行使，防止被滥用。要以“质量建设年”为契机，不断提升办案质量，探索建立健全不起诉案件质量监控体系。

一是全流程监督。事中监督和事后监督相结合，不起诉决定作出前，通过落实法定程序确保案件办理质量，业务部门负责人围绕案件疑点和是否起诉的意见进行审核，经检察长批准后方能作出不起诉决定，同时检察长可以根据案件情况，提交检察委员会会议讨论决定。不起诉决定作出后，通过评查等监督机制发现不起诉质量问题，及时予以纠正。

二是公开听证。对拟作不起诉处理的案件可进行听证，提升司法公信力，在事实认定、法律适用、案件处理等方面当面听取当事人和其他相关人员意见，视案件情形邀请人大代表、人民监督员等担任听证员，让不起诉案件在阳光下办理，接受社会监督。

三是案件评查。按照《人民检察院案件质量评查工作规定（试行）》要求，将不起诉案件作为重点评查对象，通过不起诉数据监控方式及时发现苗头性问题并加以研究解决。实行自查与上级院复查相结合的方式，建立分层的不起诉案件质量评查机制，对发现的问题及时通报，对错误作出不起诉决定的案件及时纠正。

四是案例引领。切实发挥典型案例的示范、引领和指导作用，将正面典型和反面警示相结合，通过正反典型案例，指引、规范适用不起诉，全面提升不起诉案件办理质效。

以不起诉权实现犯罪的程序治理

检察机关规范、科学、有效行使不起诉权可以发挥保障无罪之人不受刑事追究和积极贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的双重功能。

董坤

在国家追诉主义主导下，检察机关是否起诉决定着刑事案件的诉讼走向和司法进程。司法实践中，检察机关规范、科学、有效行使不起诉权可以发挥保障无罪之人不受刑事追究和积极贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的双重功能。

在保障无罪之人不受刑事追究的层面上，不起诉主要体现为法定不起诉和证据不足不起诉两种形式，检察机关主要基于“是否存在实体无罪事由”“是否具备诉讼条件”“是否达到证据标准”等形式化要素审视移送审查起诉的案件。上述要素在各国刑事司法制度中具有一致性，主要体现的是审查起诉阶段对刑事案件的底线要求。

在积极贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的层面上，检察机关则是通过酌定不起诉、附条件不起诉以及特殊不起诉等方式来实质化解决刑事案件、提升诉讼效率。

当前，我国检察机关不起诉权的发展重点在于随着不起诉权的丰富和完善，如何有限度地扩展不起诉裁量空间，以彰显中国检察制度的特色，同时警惕和防止不起诉权的不当行使，维护司法公正。

第一，从实体治罪到程序治理既是不起诉权发展的新背景，也是激活和适度拓展不起诉权的关键。长期以来，我国刑事司法更加注重“实体治罪”。检察机关的不起诉权不具有宣告无罪的功能，而是表现为“免罪免刑”的程序出罪。司法实践中，存在部分检察官对不起诉不敢用、不愿用、不会用的现象。

近年来，随着经济社会的全面发展，我国犯罪结构发生明显变化，一方面，进入刑事司法程序的案件量与司法工作人员数量的比例逐渐上升成为刑事司法实践面临的难题之一。另一方面，重罪案件的占比逐渐下降，轻微犯罪大幅上升和轻刑率稳步提升。是否所有的案件都需要由审判程序来最终裁决？是否所有的犯罪都需要以定罪处刑的实体治罪方式来实现惩罚犯罪的目标？此时，以实体治罪目标为主导的刑事司法活动面临诉讼效率驱动和司法正义追求的平衡。在实体治罪之外，一种新的理念，即通过诉讼程序来进行犯罪治理的路径渐渐衍生。对犯罪的治理由单纯的实体惩治转向实体惩治与程序治理相结合。在由治罪到治理的转变过程中，检察机关不起诉权迎来了新的发展。首先，认罪认罚从宽作为刑事诉讼的原则与制度被立法予以确立，当刑事诉讼活动引入公力合作治理犯罪的理念和机制后，检察机关适用不起诉权的积极性被激发。其次，近年来涉案企业合规改革试点工作的有序推进，使合理适用不起诉制度成为检察机关参与企业经营模式改造和社会治理的重要举措，对单位犯罪由实体治罪向程序治理的部分转向催生了合规不起诉的新需求。再次，2021年4月，中央全面依法治国委员会把“坚持少捕慎诉慎押刑事司法政策，依法推进非羁押强制措施适用”作为2021年度研究推进的重大问题和改革举措。相较于宽严相济的辩证统一关系而言，少捕慎诉慎押更侧重于刑事司法程序整体的宽缓化，这为不起诉裁量空间的适度扩展提供了可能。

在上述背景下，无论是基于诉讼效率的考量，还是从实质化解决刑事案件的角度来看，检察机关的不起诉权都是实现犯罪治理的重要举措。有效激活不起诉权既可以减轻刑事审判程序的负担，又可以避免有罪宣告附带的社会性制裁和前科制裁效应。与此同时，犯罪治理又要求检察机关建立不起诉与非刑罚制裁的衔接机制，从而避免程序出罪异化为一放了之。

第二，实体要件和程序监督并重是监督制约不起诉权的新方向。对于不起诉权的整体监督应落脚于不起诉标准的细化，程序控制则应回到个案监督上。对于后者，即个案监督中的程序控制，具体表现为检察机关内部监督和外部民主监督两种方式，在具体运用上究竟应以何种方式为主应视不起诉的案件数量和具体案件情况来决定。例如，从公开性和民主性来看，实质化检察听证对不起诉权的制约效果明显，通过听证既可以有效解决纠纷，也可以达到释法说理的目的。然而，当不起诉的案件达到一定数量之后，检察机关对于诉讼效率的考量必将会影响检察听证的普遍性和实质化。因此，检察听证只能对争议性较大、案件情形较为复杂的不起诉案件适用，无法作为对不起诉权的常规监督模式。总之，有效监督不起诉权的方式应表现为在司法解释层面设定更精细且统一的不起诉权适用标准和要素，以内部监督作为异议或复议案件的监督模式，以外部检察听证作为案情复杂、社会影响重大案件的监督模式。

新时代孕育新思想，新理念激发新活力。在新时代的刑事司法领域，少捕慎诉慎押刑事司法理念上升为刑事司法政策，认罪认罚从宽制度在立法上正式确立，涉案企业合规改革试点全面推开；在新的理念制度背景下，检察机关的不起诉制度也在不断生发出更广阔的发展领域和创新路径。在犯罪治理的问题上，宽缓化理念主导下的不起诉制度可以有效消解实体治罪对犯罪嫌疑人、被告人的不利影响，合理分配刑事司法资源，提升诉讼效率，通过诉讼程序实现犯罪治理的目标。不起诉与非刑罚制裁的有效衔接以及不起诉在涉案企业合规案件中的有效运用也在不断丰富和发展我国检察制度的精神内涵。检察机关还应多措并举，正确处理不起诉权的适用标准是否统一、适用过程是否民主等问题，真正将不起诉权的适用推向新的发展阶段。

通过拓展附条件不起诉范围，将政治要求、规则逻辑和人民需求相统一，更好地传递检察温度，彰显检察机关在社会治理中的智慧和力量。

做好不起诉“后半篇文章”

黄祖帅

随着少捕慎诉慎押刑事司法政策的深入贯彻落实和认罪认罚从宽制度的广泛适用，检察机关依法决定不起诉的案件，无论是绝对数量还是占比都有较大提升。而不起诉后相关处罚措施失位的问题也逐步显现，存在“不刑不罚”“罚不当责”“罚不当错”等问题。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出，健全检察机关对决定不起诉的犯罪嫌疑人依法移送有关主管机关给予行政处罚、政务处分或者其他处分的制度，为做好不起诉的“后半篇文章”提供了遵循。

如何体现“罚当其错”“罚当其责”原则？

当前，检察机关对被不起诉人依法适用非刑罚处罚措施时，适用训诫、责令具结悔过等措施较多，在涉及刑事司法和行政执法衔接措施的适用上存在机制不畅的问题。为此，检察机关应从三个方面着力提升工作质效：一要转变理念，做到“敢用想用”。检察人员应充分认识起诉权与不起诉权就像一枚硬币的两面，两者均属于公诉权的重要组成部分。要破除适用不起诉制度存在的观念、能力和机制壁垒，坚持“合目的性、合规则性、合理性”相统一的司法理念，提升专业素养和能力，改进考核激励措施，对于符合条件的案件大胆、积极适用不起诉制度。二要客观公正，做到“应用尽用”。公正行使不起诉权，对于贯彻落实党和国家的刑事政策、实现刑事司法惩罚犯罪和保障人权相统一、化解社会矛盾、维护社会稳定具有重要的现实意义。对于情节轻微、认罪认罚的犯罪嫌疑人，依法决定不起诉比起诉更有利于减少对立，促进社会和谐稳定。三要能动履职，做到“善用会用”。“轻罪不是无罪、更不是无害，可依法轻处但决不能放纵。”对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，检察机关作出不起诉决定后应及时将案件移送有关行政机关，做到免刑不免责。同时，充分发挥检察一体化优势，加强刑事检察部门与民事检察部门、行政检察部门的协作，由案管部门统一案件“出入口”，建立健全不起诉案件移送必要性审查制度，规范检察意见制发流程，明确反向移送标准，制度化推进案件“双向流动”。

如何依法能动履职，做好不起诉的“后半篇文章”？

不起诉不等于一放了之。以检察机关涉案企业合规改革为例，改革的主要目的是督促涉案企业作出合规承诺并积极整改，促进企业合规守法经营，减少和预防企业犯罪，着力营造安商惠企法治化营商环境。因此，检察机关应探索完善不起诉后检察权规范运行机制，提升“意在画外”的功夫：一要坚持从政治上看，从思想上充分认识开展涉案企业合规改革试点的重要意义。增强做好涉案企业合规改革的政治自觉、法治自觉和检察自觉，加强学习，苦练内功，不断提升专业素质能力。二要适当拓宽检察环节的措施。针对被不起诉人的惩戒、矫治和教育，检察机关所采取的措施手段是法律规范明确赋予的，属于不起诉权的自然延伸。可以让企业或个人参加社区劳动、扶危助困等公益活动，以达到教育整改目的。三要用好“不起诉+公开听证”制度。在对企业作出不起诉决定前，积极组织召开公开听证会，进行释法说理，努力将案子“办得准”又“说得清”，以公开促公正，增强不起诉决定的公信力。四要严格落实刑行衔接机制。对于需要给予行政处罚的，应当及时将案件移送有关行政机关，并做好后续跟踪。在相关规范中明确合规成果在行政处罚中的运用，确保检察意见刚性落实。五要用好检察建议。检察机关发现涉案企业在预防违法犯罪方面制度不健全，管理不完善，存在违法犯罪隐患，需要及时消除的，可以向涉案企业提出检察建议。对于反复出现的同类问题，应向有关部门制发检察建议，以“我管”促“都管”，推进综合治理，实现双赢多赢共赢。六要落实普法责任制。在不影响涉案企业生产和信誉的前提下，检察机关对不起诉决定可适用宣告送达。加大相关典型案例的普法宣传力度，让全社会共同督促企业合规整改落实。七要建立联席会议机制，扩大“朋友圈”。如在安全生产、环保、食药等特定领域会签文件，实现共享信息、统一标准。在作出不起诉决定前做好沟通交流，听取意见，促进“合规互认”，共同推进后续工作落实。八要运用大数据赋能检察监督。推进执法司法信息共享平台建设，充分利用信息平台互动性、即时性、透明性和精准性等优势，嵌入移送通报制、沟通协商制、检察监督等诸多功能，实现执法司法信息共享，构建全时空监督体系，利用大数据、区块链等信息化手段做好不起诉工作“后半篇文章”。

不起诉制度，尤其是附条件不起诉制度如何拓展新领域？

2012年修改后刑诉法增设未成年犯罪嫌疑人附条件不起诉制度，检察机关作出附条件不起诉决定的，在考验期内，被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人要按照检察机关的要求接受矫治和教育，如向社区或者公益团体提供公益劳动、完成戒瘾治疗、心理辅导等。随着少捕慎诉慎押刑事司法政策的全面贯彻和认罪认罚从宽制度的广泛适用，建议拓展附条件不起诉的新领域：一是适当扩大适用主体的范围。从社会公共利益角度出发，对轻刑案件科学化、人性化办理，借鉴相对不起诉案件的经验，将附条件不起诉制度适用主体范围初步扩大到初犯、偶犯、过失犯的成年犯罪嫌疑人。二是适当提高适用的刑期幅度。面对我国当前犯罪数量的增长和犯罪结构的轻罪化趋势，刑事司法治理方案也需随之调整。与相对不起诉相比，附条件不起诉的优点在于：对被不起诉人设定一定条件和考验期，可以督促其遵守法律及其他相关规定，促使其接受“改造”。建议将适用的刑期从可能判处一年以下有期徒刑扩大到可能判处三年以下有期徒刑。三是适当扩大适用的案件范围。在涉案企业合规改革试点实践中，检察机关通过适用相对不起诉，设定相应的考察期对涉案企业合规计划及实施情况进行检查、评估、考察，引导涉案企业实质化合规整改，取得一定成效。笔者认为，附条件不起诉制度对于企业的“非罪化”治理发挥着重要的补给作用，有必要综合多方因素，探索构建符合中国实际的涉案企业附条件不起诉制度。通过拓展附条件不起诉范围，将政治要求、规则逻辑和人民需求相统一，更好地传递检察温度，彰显检察机关在社会治理中的智慧和力量。