行政公益诉讼诉前程序如何适度司法化
时间:2022-01-13  作者:刘家璞 王浩  来源:检察日报
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要点提读

◎行政公益诉讼诉前程序适度司法化是诉前程序双重属性的基本要求,也是实现诉前程序价值功能的必然选择,更是突破诉前程序实践困境的现实需要。

◎吸纳公众参与诉前程序是检察机关主动引入外部监督的最有效的方式,既符合司法民主和司法公开的要求,也符合公益诉讼协同、督促之诉的独特属性。

行政公益诉讼制度是公益诉讼检察制度的核心,而绝大多数行政公益诉讼案件为诉前程序案件,这在一定程度上表明诉前程序决定了行政公益诉讼检察制度的发展。然而,当前行政公益诉讼诉前程序缺少司法化要素,检察机关的实质处断权面临制约不足的风险,不利于诉前程序独特价值功能的发挥。

行政公益诉讼诉前程序适度司法化,指公益诉讼诉前程序应具备公开透明、多方参与、亲历等司法一般特征,以及主动、协同、非终结等区别于传统司法的公益诉讼特殊属性,同时对于诉前程序中检察机关的实质处断权予以制约,防止检察权逾越界限。适度司法化是诉前程序双重属性的基本要求,也是实现诉前程序价值功能的必然选择,更是突破诉前程序实践困境的现实需要。

诉前程序的仪式化表达

司法在现实生活中的重要地位以及功能发挥,需要安排具有标榜意义的仪式进行烘托,因此对诉前程序进行适度的仪式化表达必不可少。仪式化表达主要包括行政公益诉讼检察建议等文书制作的仪式化和文书送达的仪式化。通过司法仪式的集中表达,既有利于彰显检察权的权威性,又有利于对诉前程序中检察机关的实质处断权予以制约。

文书制作仪式化,指行政公益诉讼检察建议等法律文书在形式上的严肃性、正式性。行政公益诉讼检察建议的制作主体应统一是检察院而非检察院内设机构,文书格式严格遵循法律文书规范,采用正式法律文书封皮等。文书送达仪式化,指采用公开宣告送达等方式,改变行政公益诉讼检察建议等法律文书“文来文往”的单方制发模式,通过明确诉前程序法律文书宣告送达的适用范围、参加人员、场所、程序等规范,与行政机关、公益受损方、第三方面对面,提升诉前程序的公开透明性和亲历性。

诉前程序的规范化再造

行政公益诉讼诉前程序的规范化再造,具体包括提升检察建议质量、保障行政机关异议权以及主动接受内部监督。

一是提升检察建议质量。制发检察建议是检察机关的法律监督行为,应以事实为依据,以法律为准绳,符合法治理性要求。一方面,事实认定精准化。检察机关应在全面调查核实的基础上,列明公益受损、行政机关违法以及二者之间存在关联关系的证据。另一方面,法律适用精准化。行政公益诉讼检察建议的法律依据就是通常所说的“以法律为准绳”,即检察机关判断案件的法律规范,包括正式法律渊源和非正式法律渊源。总之,行政公益诉讼检察建议的内容应符合检察机关的法律监督职能定位,从法律层面建议行政机关履行监管职责,建议内容应属于实施法律规范的范畴,而非泛化的不具有法律属性的一般管理内容。

二是保障行政机关的异议权。诉前程序的督促、协同之诉的特征,容易造成检察机关对法律正当程序的忽视。相较于2009年《人民检察院检察建议工作规定(试行)》,2019年《人民检察院检察建议工作规定》专门增加了被建议单位异议的条款,但实践中检察机关主动告知行政机关异议权不多。赋予行政机关对公益诉讼检察建议提出异议的权利,有利于检察机关客观中立进行判断,提升诉前程序的公正性。因此,检察建议应列明被建议行政机关具有提出异议的权利以及提出异议的方式和期限。检察机关收到行政机关异议后,应当及时进行复核,听取行政机关意见,经检察长或检察委员会讨论后作出决定,送达行政机关并书面告知行政机关理由。

三是完善内部监督管理机制。检察机关的一体化运行优势有利于实现行政公益诉讼诉前程序的内部监督制约,当前的重点是强化对检察建议和磋商的管理和规范。一方面,要细化诉前检察建议报送上级检察机关备案、上级检察机关依职权修改或者撤回检察建议、检察建议落实效果评估标准以及结案规范等工作机制。特别是上级检察机关依职权修改或者撤回检察建议,本质是对行政公益诉讼诉前程序中检察机关实质处断权的一种限制。另一方面,磋商已正式写入《人民检察院公益诉讼办案规则》,未来检察机关可能会大量运用磋商方式办理诉前程序案件。应尽快对磋商进行法定化规范,避免出现检察权滥用的风险。

诉前程序的社会化运行

公民参与司法,对司法公正、司法民主、司法公信力以及司法能力提升均具有促进作用。一直以来,检察机关都面对既当“运动员”又当“裁判员”的质疑。检察权作为一种国家公权力,并非对权力扩张和权力滥用天然免疫。相较于自我监督,引入外部监督更有利于检察机关消除外部对其“谁来监督监督者”的质疑,而吸纳公众参与诉前程序是检察机关主动引入外部监督的最有效的方式,既符合司法民主和司法公开的要求,也符合公益诉讼协同、督促之诉的独特属性。

其一,对突出的公益受损问题是否通过诉前程序解决,听取公众意见,进行民主决策。对公益诉讼检察语境中“公共利益”范围的界定,应恪守法定主义,但在缺乏法律规定的情形下,检察机关不应以缺乏依据为由拒绝受理群众反映强烈的公益受损问题。但是,也不能片面依靠立法来克服这种现实局限。国家利益和社会公共利益的享有主体本质上是社会大众,检察机关更应秉持能动司法理念,借助公众参与提升检察机关通过诉前程序介入的正当性。

其二,探索行政公益诉讼检察建议公开化。以公开为原则、不公开为例外,是司法公开的应有之义。最高人民检察院《检务公开工作细则》规定,对涉及公共利益的,检察机关应主动向社会公开。因此,诉前程序全过程一般应向社会公众公开,允许新闻媒体公开报道。公开内容主要包括诉前检察建议形成过程以及建议理由、依据和结果,诉前检察建议公开可以使社会公众全面了解其制发过程和依据等,从而对诉前程序进行外部制约和监督。

其三,在诉前程序引入公开听证。检察机关通过公开听证听取行政机关、违法行为人、人民监督员和专家等多方主体意见,有利于全面、客观、准确了解案件事实,有利于诉前程序的针对性和实效性。公开听证使检察机关作为中立者进行裁决,削弱了检察机关履行实质处断权的单方、书面和行政化色彩,符合司法权运行的公开性、亲历性、多方参与等特征,有利于提升诉前程序的科学化和公信力。

其四,完善行政公益诉讼检察建议落实效果第三方评估机制。对行政公益诉讼检察建议落实过程和结果,检察机关通过专家论证、人大代表参与、媒体监督等方式听取第三方意见,据此决定后续是否提起诉讼或者作出终结审查决定,有利于提升对诉前程序实效的监督。

其五,完善公益诉讼技术支持体系。公益诉讼的线索排查、调查取证、效果评估等环节对技术要求较高,仅依靠检察机关无法高效完成办案过程。检察机关应借助专业人士,推动公益诉讼与技术深度融合,提升其专业、科学水平,防止单方作出决断,避免对检察机关“外行监督内行”的质疑。

(作者单位:最高人民检察院、山东省人民检察院)

[责任编辑: 佟海晴]