贯彻落实修订后民事诉讼监督规则 精准开展民事诉讼监督
时间:2021-09-15  作者:  来源:检察日报
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主持人:最高人民检察院第六检察厅厅长 冯小光

人民检察院依法对民事诉讼和执行活动实行法律监督,是中国特色社会主义检察制度的重要内容,也是我国司法制度的鲜明特色。伴随着时代的进步、法治的发展,特别是人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有了更高水平的需求,民事检察工作的理念不断更新,职能不断丰富,制度不断完善,为促进司法公正,维护社会公平正义发挥了积极作用。习近平总书记在主持中央政治局第二十次集体学习时强调,要加强民事检察工作,加强对司法活动的监督,畅通司法救济渠道,保护公民、法人和其他组织合法权益。为贯彻落实习近平总书记重要指示和党的十九届五中全会、中央全面依法治国工作会议精神,适应新时代对民事检察监督的新要求,更好地保障和规范人民检察院依法履行民事检察职责,最高人民检察院在征求各方面意见的基础上,修订了《人民检察院民事诉讼监督规则》,经最高人民检察院第十三届检察委员会第六十二次会议审议通过,已于8月1日起正式施行。《人民检察院民事诉讼监督规则》的修订,有利于全国检察机关在民事诉讼活动中充分发挥法律监督职能,推进执法司法制约监督体系改革和建设,维护司法公正、化解矛盾纠纷、促进案结事了人和,实现社会公平正义。

修订后的《人民检察院民事诉讼监督规则》共10章135条,对原条文进行实质性修改的有70余条,涉及调用辖区检察人员办案、两年申请监督期限、依职权启动监督程序案件范围、调阅副卷、对虚假调解书监督、再次抗诉监督、申请复查、控申部门对复查案件的初核职能、非诉执行监督、对专门人民法院民事诉讼监督等诸多重要内容。各地检察机关民事检察部门要准确理解和把握修订后民事诉讼监督规则条文规定的背景、原则和作用,有效贯彻落实修订后民事诉讼监督规则,实现依法监督、精准监督,进一步做强民事检察工作;要加强与控申检察等部门的沟通与协作,进一步明确部门职责、完善衔接机制,规范办案程序,保障民事主体申请检察监督的权利;要加强对办理民事诉讼监督案件情况的分析研判,研究解决民事诉讼监督办案的新情况、新问题,对于具有普遍意义的民事诉讼监督规则条文适用问题,应及时层报最高人民检察院第六检察厅,第六检察厅将通过适当的方式加强对下指导,确保适用司法解释的精准性;要从鲜活生动的民事检察实践中总结提炼民事领域热点难点问题,及时形成研究成果,以更高标准引领民事检察队伍整体业务素质和法学理论修养的提高,以优质的办案成效和高水平的专业研究水准,增强民事检察的社会公信力和影响力。

本期“圆桌共话”我们将以贯彻落实修订后《人民检察院民事诉讼监督规则》为主题,围绕如何精准开展民事诉讼监督,邀请北京市、安徽省、辽宁省检察院第六检察部的部门负责人、检察官以及最高人民检察院第六检察厅干部展开充分研讨,以期为学习贯彻修订后的《人民检察院民事诉讼监督规则》营造良好氛围。

扎实履行民事非诉执行监督职能

北京市人民检察院第六检察部 李欣宇

根据《人民检察院民事诉讼监督规则》第119条规定,检察机关应对人民法院申请仲裁裁决执行、申请公证债权文书执行的案件的审查和处理实施法律监督。该规定是民事非诉执行监督在司法解释层面首次予以明确强调,为民事检察职能的充分发挥提供有力的制度支撑。该项制度效能的充分发挥,取决于民事检察人员对此项工作的准确把握和有效执行。

一、准确把握民事诉讼法、仲裁法、公证法的法律规定,对民事非诉执行监督予以准确定位。民事非诉执行监督涉及公证制度、仲裁制度、民事诉讼制度,检察机关的该项监督职能的基本定位还是应基于民事诉讼监督职能。首先应对法院的审查处理程序和执行行为履行监督职责,在此基础上进行合理化职能延伸,对公证程序、仲裁程序保持积极关注。检察机关受理审查的是民事执行监督案件,而非公证、仲裁的监督案件,应要特别注意检察职权的法定性。

二、准确把握民事非诉执行监督的重点环节。首先是人民法院对公证债权文书执行的审查行为。公证债权文书申请进入执行程序需具备法定条件,根据相关司法解释的规定,包括公证债权文书经公证赋予强制执行效力、权利义务主体和给付内容明确等内容,否则人民法院裁定不予受理或者驳回执行申请。针对上述裁定,债权人提出的复议,以及被执行人针对公证程序性事项的合法性提出的不予执行申请,当事人、利害关系人针对执行实施行为提出的异议、复议,人民法院应予以审查并作出处理。公证债权文书达到可诉性的标准,应通过导入诉讼程序的方式实现定分止争。与之相反,相关执行审查活动可能构成违法。

其次是人民法院对仲裁裁决执行的审查行为。除针对执行实施行为提出的异议、复议外,审查活动的特殊性亦主要体现在不予执行申请的审查方面。如,民事诉讼法第237条第2款规定了应裁定不予执行的具体情形,人民法院不能正确采信相关证据、准确认定相关事实或对上述审查标准理解出现偏差或错误,容易导致审查活动违法。但人民法院基于案外人申请裁定不予执行仲裁裁决或者仲裁调解书,当事人不服的,可以向上一级人民法院申请复议。对提出的异议予以受理,或者不予受理复议,均构成审查活动违法。

最后是人民法院对公证债权文书、仲裁裁决执行的实施行为。从监督实践看,明显超标的执行、消极执行、违法拍卖、错误分配财产、变相变更法律文书结果等问题,在仲裁裁决、公证债权文书执行过程中同样较为突出,检察机关应加强对上述问题的监督。在这一点上与民事诉讼执行监督并无不同,但同时应加强对特殊性问题的关注,如民事非诉执行的期限为3个月、申请执行公证债权文书需提交执行证书等。

三、积极延伸民事非诉执行监督的触角,强化对虚假公证、虚假仲裁的监督。当事人单方或者双方恶意串通,致使公证、仲裁机构基于捏造的事实作出公证债权文书、仲裁裁决,并据以申请执行,不仅损害其他债权人利益,而且妨害执行秩序,属于有违背社会公共利益的情形而应裁定不予执行的情形。检察机关通过监督人民法院是否依法裁定不予执行,可以达到规制虚假公证、虚假仲裁的目的,以推动仲裁、公证等非诉讼解决机制健康有序发展。检察机关在履职过程中,发现公证、仲裁机构的工作制度、管理方法、工作程序违法或者不当,需要改正、改进的,可以提出检察建议;发现有关机构人员、执行人员涉嫌违纪违法犯罪以及需要追究司法责任的,应及时将相关线索及材料移送有管辖权的机关或者部门。

需要说明的是,作为检察机关监督对象的民事非诉执行,是一个相对开放的领域,除包括执行仲裁裁决、公证债权文书外,还包括确认调解协议案件、实现担保物权案件、督促程序案件等的执行。人民法院审查和处理存在违法、错误情形的,检察机关亦可参照《人民检察院民事诉讼监督规则》第119条规定予以监督。

以系统思维着力提升民事类案监督质效

安徽省人民检察院第六检察部 杨会友

根据《人民检察院民事诉讼监督规则》第117条,民事类案监督可分为两大类,一类针对人民法院办案中存在的“同案不同判”等普遍性、倾向性违法问题,另一类针对办案中发现有关单位在制度管理中存在的漏洞问题,对象不限于法院,这一规定为民事类案监督提供了明确的规范依据。在具体实践中,应把握以下几点:

一是明确监督定位和功能。类案监督是民事检察监督工作的“高端型产品”,要通过类案监督促进人民法院统一裁判标准,防止同案不同判,力求推动解决一个方面、一个领域、一个时期司法理念、政策、导向的问题,并积极参与推动社会治理体系建设,及时堵塞管理漏洞,防范化解各类矛盾风险,提升检察监督治理效能。

二是谋划好类案监督“选题”。面对民事检察监督办案中发现的各类问题,检察机关应重点围绕影响民事裁判执行公正和权威的突出问题、侵害当事人合法权益并困扰人民群众的“急难愁盼”问题,加强研判分析,找准选题切入点开展类案监督,从源头上推动问题得到系统治理。如最高检先后针对人民法院在民事公告送达、虚假诉讼案件办理中存在的影响诉讼当事人诉权行使、裁判不公不严等普遍性问题制发检察建议,取得很好的示范效果。

三是从典型案件剖析中找准问题。类案监督针对的问题来源于个案,但不是个案监督中发现问题的简单集合,而是要善于运用系统方法从典型案件剖析发现倾向性、普遍性问题,跳出“个别正义”的小圈子,所提出的问题应当属于该领域类型中多发、常发的问题。例如安徽省检察院通过对2017年以来检察机关办理的1000余件虚假诉讼监督案件逐案进行研判分析,梳理出法院办案环节中带有普遍性并影响惩防虚假诉讼的五方面关键问题,向法院制发检察建议,直接触及到虚假诉讼治理本源。

四是靶向发力,精准提出对策。类案监督要想推动问题解决取得预期效果,就需要提出的建议对策精准、科学、合理、可操作。这样的检察建议是建立在找准问题的前提下,对发现的问题再进行深入的思考,站在被建议对象的角度去考虑解决问题的科学性和可行性,避免建议内容空洞、超出职责范围、详略不当,无法具体落实。

五是加强沟通协作求实效。类案监督涉及问题都具有普遍性、长期性,切不能一发了之,要主动与被建议对象加强事前、事中和事后的密切沟通配合,持续做好跟进落实工作,实现监督的双赢多赢共赢。如安徽省检察院提出检察建议后,主动与法院相关部门对接并召开研讨会,阐明检察建议背景和目的,达成落实建议的共识。通过检察建议推动法院出台审判工作指引,省级政法机关共同制定印发防范和惩治虚假诉讼工作指南,构建惩防虚假诉讼长效机制。同时以联合开展专项监督为引领,以挂牌督办为抓手,上下联动跟进抓落实。建立虚假诉讼监督报告制度,赢得党委领导机关的支持,提升监督质效。

六是拓展监督领域,延伸监督触角。类案监督要坚持以人民为中心的发展思想,结合办案中发现的普遍性社会治理问题主动延伸监督触角,积极参与社会治理。如安徽省阜阳市检察机关在办理“套路贷”虚假诉讼案件中,发现该类案件频发,暴露出金融监管漏洞,在依法惩治和监督的同时,践行由“个案监督”到“类案监督”,并延伸至“行业治理”的办案思路,主动向金融监管部门制发检察建议,引起地方党委政府的重视和金融监管部门的积极回应,有力维护了地方金融安全,取得较好的效果。

加强对审判、执行人员违法履职行为的监督

辽宁省人民检察院第六检察部 王晓东

民事诉讼全程监督的法定职责,要求检察机关除了监督法院的实体裁判是否公正外,还要监督法院的民事审判、执行活动是否合法,监督审执人员是否依法履行职责。为了进一步加强对审执人员违法履职的监督,《人民检察院民事诉讼监督规则》在第六章和第七章中,对加强审执人员违法行为监督作了明确规定。具体工作中,应注意把握以下几方面:

一是准确把握监督对象和监督内容。从监督对象上看,审执人员违法的监督对象范围包括法官、人民陪审员、法官助理和书记员。根据法官法和人民陪审员法,法官和人民陪审员都承担司法职责;司法责任制改革后,法官助理虽然不属于审判人员,但仍承担审判辅助事务;书记员的职责也与审判权的行使密切相关,因此审执人员违法的监督对象包括书记员。从监督内容上看,检察机关对审执人员违法监督的重点是审执人员违法履行职责的行为,因此,如果审执人员的违法行为与履行职责并无必然关系,如吸食毒品、酒驾醉驾等,检察机关不宜采取监督措施,但可以将问题线索移送有关机关处理。

二是准确把握监督依据和监督标准。在监督依据方面,虽然审执人员违法行为发生在民事诉讼过程中,但其认定依据并不仅限于民事诉讼法,其他相关法律、司法解释及司法规范性文件也可以作为认定依据。比如在法律层面,审执人员存在法官法第46条所列行为之一的;在司法解释层面,存在民诉法解释第44条规定的行为的;在司法规范性文件层面,存在《人民法院工作人员处分条例》中有关违反办案纪律的行为,存在《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》中有关审判责任追究的行为,以及违反防止干预司法“三个规定”中有关禁止性内容的。在监督标准方面,则要求审执人员主观上存在过错,即存在主观上的可责难性,一般是指审执人员故意违反法律法规办理案件,或者因重大过失导致错误履职并造成严重后果。

三是准确把握监督启动和监督方式。在监督程序启动上,根据《人民检察院民事诉讼监督规则》的有关规定,审执人员存在贪污受贿,徇私舞弊,枉法裁判等违法行为的,检察机关可以依职权启动监督程序,而不必等待当事人申请监督后再启动相应的监督程序。因此,对审执人员违法行为进行监督,检察机关可以依职权启动监督程序。在监督方式上,由于审执人员违法行为本身不能通过再审程序进行纠正,因此检察机关不能通过抗诉或再审检察建议的方式监督纠正审执人员违法行为,而是要通过检察建议的方式进行监督。

四是准确把握检察监督与监察监督之间的关系。首先,与监察机关对公职人员职务违法的监察不同,检察机关对审执人员违法的监督限定在民事诉讼领域,与审执人员履行审判、执行职责密切相关。因此,如果审执人员的违法行为与履行审判职责无必然关系,检察机关不宜采取监督措施,而应将问题线索移送纪检监察等机关处理。其次,审执人员职务违法监察与审执人员违法检察监督之间是包含与被包含关系。如果检察机关通过调查核实能够证实审执人员存在违法履职行为的,应当提出检察建议,如果因民事调查核实手段有限等原因难以查清相关事实的,可以将线索移送监察机关。最后,如果法院收到审执人员违法监督检察建议后,存在未追究有关人员相应责任或者处理结果畸轻等情形的,检察机关同样可以向监察机关移送案件线索。

正确理解与适用依职权监督条款

最高人民检察院第六检察厅 滕艳军

依职权监督是民事检察部门启动案件监督程序的重要方式,也是民事检察部门能动履职、提升民事检察效能的重要手段。新修订的《人民检察院民事诉讼监督规则》第37条在原先“损害国家利益或者社会公共利益”“审判、执行人员有贪污受贿,徇私舞弊,枉法裁判等违法行为”“依照有关规定需要人民检察院跟进监督”三种情形的基础上,新增“当事人存在虚假诉讼等妨害司法秩序行为”“人民法院作出的已经发生法律效力的民事公益诉讼判决、裁定、调解书确有错误,审判程序中审判人员存在违法行为,或者执行活动存在违法情形”“具有重大社会影响等确有必要进行监督”等三种情形,适度扩大了依职权启动监督程序案件范围,解决了监督实践中制度供给不足的问题。对此,我们可以从以下几方面加强理解与适用:

一是要从完善民事检察监督机制的角度充分认识修订依职权监督条款的重要意义。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出,要健全检察机关依法启动民事诉讼监督机制,完善对生效民事裁判申诉的受理审查机制。本次修订民事诉讼监督规则,拓宽了民事检察依职权监督的范围,完善了民事检察监督启动机制,进一步畅通了司法救济渠道,有利于加强对损害社会公共利益、程序违法、裁判显失公平等突出问题的监督,有利于依法保护自然人、法人和其他组织的合法权益。例如,虚假诉讼行为妨害司法秩序,浪费司法资源,损害司法权威和司法公信力,检察机关对此应当主动履行监督职责,故本次修订明确将“当事人存在虚假诉讼等妨害司法秩序”作为检察机关依职权启动监督程序的主要情形之一,必将有利于加大对虚假诉讼行为的惩治力度。

二是要从民事检察权属定位的角度合理把握依职权监督与依申请监督的界限。民事检察应当秉持公权监督与私权救济相结合的民事检察思维,如果将此定位映射到民事检察监督启动方式来看,“损害国家利益或者社会公共利益”“审判、执行人员有贪污受贿,徇私舞弊,枉法裁判等违法行为”“当事人存在虚假诉讼等妨害司法秩序行为”等依职权监督情形更多体现了民事检察公权监督的一面,而当事人依申请监督则更多体现了民事检察私权救济的一面。如何合理把握两者的界限,进而达到公权监督与私权救济的双重目标,是我们应当关注的问题。特别是本次修订民事诉讼监督规则增设了依职权启动监督程序的兜底条款,在适用时应当尤为注意把握好民事检察监督的必要性标准,防止公权力不当介入私权之争。

三是要从民事检察能动履职的角度充分发挥依职权监督的制度价值。张军检察长指出,能动司法就是积极地理解运用国家法律制度,服务经济社会发展。民事检察应当如何积极作为、能动履职?从这个角度来看,依职权监督即是民事检察能动履职的重要手段,是民事检察服务经济社会发展大局、促进社会治理的重要结合点和着力点。从相关数据来看,2020年1月至2021年6月,全国民事检察依职权启动监督程序案件数量约为13.4万件,其中裁判结果监督案件约为2万件、审判违法监督案件约为5.3万件、执行监督案件约为6.1万件,均呈大幅上升趋势。上述数据在一定程度上反映了民事检察部门的履职能动性和主动性,但调研发现在部分依职权监督案件中,特别是在审判违法监督和执行监督案件中,存在依职权监督比例过高、监督问题较浅、监督质效较差的情形。下一步,应当继续加强精准监督、类案监督、深度监督,把民事检察的制度优势充分转化为治理效能。

准确把握民诉法第200条第1项再审事由

最高人民检察院第六检察厅 颜良伟

《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》(已废止)第78条是对民事诉讼法第200条第1项中“新证据”所作的解释,主要是在参考2008年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》第10条规定的基础上制定的,其特点在于侧重对“新证据资格”的审查。但2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(以下简称民事诉讼法解释)对“新的证据”的规定已发生了重大改变,民事诉讼法解释第102条规定:“当事人因故意或者重大过失逾期提供的证据,人民法院不予采纳。但该证据与案件基本事实有关的,人民法院应当采纳,并依照民事诉讼法第65条、第115条第1款的规定予以训诫、罚款。当事人非因故意或者重大过失逾期提供的证据,人民法院应当采纳,并对当事人予以训诫。当事人一方要求另一方赔偿因逾期提供证据致使其增加的交通、住宿、就餐、误工、证人出庭作证等必要费用的,人民法院可予支持。”可见,民事诉讼法解释已改变了以往对“新证据资格”严格审查的要求,重点不再审查新证据是否具备法定资格,而是当事人在原审结束后所提供的证据是否足以推翻原审裁判。也就是说民事诉讼法解释已经不再强调对新证据的形式审查,而侧重对新证据的实质审查,或者说民事诉讼法解释已经改变了以往对“新证据”资格严格审查的要求,限制了证据失权规则的适用范围。

鉴于民事诉讼法解释对新证据的规定已发生重大变化,本次民事诉讼监督规则修订与其保持一致,同时对检察机关调取的证据的效力进行了规定。《人民检察院民事诉讼监督规则》第76条规定:“当事人因故意或者重大过失逾期提供的证据,人民检察院不予采纳。但该证据与案件基本事实有关并且能够证明原判决、裁定确有错误的,应当认定为《中华人民共和国民事诉讼法》第200条第1项规定的情形。”“人民检察院依照本规则第63条、第64条规定调查取得的证据,与案件基本事实有关并且能够证明原判决、裁定确有错误的,应当认定为《中华人民共和国民事诉讼法》第200条第1项规定的情形。”

在适用《人民检察院民事诉讼监督规则》第76条时需要关注以下两个问题:

第一,检察机关对当事人提供的新证据,不能轻易以当事人原审未提供该证据或逾期提供证据没有正当理由而否定其证据资格。只要当事人在原审中没有发现的证据,或者是当事人在原审诉讼中未提供的证据,而该证据与案件基本事实有关并且能够证明原判决、裁定确有错误的,就应当认定该案存在民事诉讼法第200条第1项再审事由,符合再审条件。至于当事人逾期提供证据所应承担的责任问题,可在再审程序中由法院依法对其予以训诫、罚款以及责令承担对方当事人因案件再审而增加的交通、住宿、就餐、误工、证人出庭作证等必要费用。

第二,检察机关依法调取的证据也属于“新证据”范畴。如果检察机关调取的证据与案件基本事实有关并且能够证明原判决、裁定确有错误的,就应当认定该案存在民事诉讼法第200条第1项再审事由,符合再审条件。同时考虑到检察机关不是民事案件一方当事人,并不负有举证责任,因此对于检察机关调取的证据,应由检察机关在抗诉再审法庭上予以出示和说明,法院根据庭审情况对是否采信检察机关所调取的证据进行独立判断。当然,在检察机关提出再审检察建议案件中,法院对再审检察建议予以采纳并启动再审程序的,如何处理检察机关调取证据?比较稳妥的做法是,法院可以邀请检察机关派员出席再审法庭,由检察机关在法庭上对所调取的证据进行出示和说明;如果法院未邀请检察机关派员出席再审法庭,也可以由合议庭自行出示检察机关调取的证据并听取双方当事人意见。

[责任编辑: 朱玲]