浅析检察机关参与行政争议实质性化解的理论构建
时间:2021-07-28  作者:何艳敏  来源:检察日报
【字体:  

行政诉讼法第1条将“解决行政争议”确立为一项立法目的,体现了立法机关进一步强化行政诉讼制度化解行政纠纷功能的明显意图。检察机关作为法律监督机关,在内设机构改革的背景下,将行政争议实质性化解作为行政检察监督的“牛鼻子”,不仅是行政检察工作的突破口,也是检察机关服务大局、参与国家和社会现代化治理的重要途径之一。由此,笔者尝试从以下四个方面,浅析检察机关参与行政争议实质性化解的理论构建。

一、以人民为中心理念构建理论的检察回应

以人民为中心理念构建理论的基础是马克思主义唯物史观中人民至上价值。党的十九大报告强调:“坚持以人民为中心。人民是历史的创造者,是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位,坚持立党为公、执政为民,践行全心全意为人民服务的根本宗旨,把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中,把人民对美好生活的向往作为奋斗目标,依靠人民创造历史伟业。”习近平总书记强调:“群众是真正英雄的历史唯物主义观点不能丢”“人民立场是中国共产党的根本政治立场,是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。”我党始终以人民为中心,把人民放在价值追求最高点,全心全意为人民服务,顺应人民对美好生活的向往。党绝对领导下的检察监督工作必然要始终坚持以人民为中心的发展思想与价值立场。

现有行政诉讼监督案件有两个特点:一是大量案件是围绕基础纠纷而产生的衍生纠纷,尤其是涉及房屋征收补偿类行政纠纷。比如,基础的纠纷是房屋征收补偿纠纷,当事人往往对补偿不满意,提起行政诉讼。法院判其败诉后,当事人围绕着这个基础纠纷,开始对房屋征收决定不服提起诉讼,或者申请要求行政机关信息公开,或者要求行政机关履行法定职责,行政机关作出初步处理后,不论结果如何都是不服然后申请上级行政机关行政复议,然后再到法院提起行政诉讼。有的起诉初始行政行为(信息公开、要求履行法定职责),有的起诉行政复议行为,有的则是两者都起诉,出现滥诉情况。但是这些衍生纠纷的诉讼并不会有助于基础纠纷的解决。二是“程序空转”现象普遍。很多案件未经法院实体审理,即以超过法定期限或者不具有原告资格等原因不予立案或驳回起诉。故案结事不了,行政争议仍然存在,不利于社会的和谐稳定,也不利于让人民群众在司法案件中有实实在在的获得感。检察机关参与行政争议实质性化解就是对以人民为中心理念构建理论的检察回应。

二、现代国家治理理论的检察应对

国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现,其中治理能力就包括运用法治方式管理社会事务,化解社会矛盾,实施治国理政方略。检察机关是宪法规定的国家法律监督机关,在国家治理体系和治理能力现代化中扮演着重要角色。行政检察立足法律监督定位,以权力与权利冲突为履职切入口,将法律监督贯穿于审判权、行政权运行始终,在监督中配合,在配合中监督,协同共治,有效化解矛盾,这是现代国家协同治理理论的检察应对。行政检察参与实质性争议化解是坚持以人民为中心、坚持法治思维和法治方式、坚持协同联动,以全面依法治国的新理念新思想新战略,实现实质争议化解的高要求。行政检察充分践行新时代“枫桥经验”,化解实质争议,是以一件件典型案例为国家治理体系和治理能力现代化提供检察产品,贡献检察智慧,提供检察方案。

同时,行政检察参与实质争议化解是检察机关“补短板、强弱项”、实现“四大检察”全面协调充分发展的重要举措。行政检察是“弱项中的弱项”的现状明显不能满足“四大检察”全面协调充分发展的要求,也不符合行政检察监督的内涵和外延。行政检察监督通过参与行政争议实质性化解,正逐步形成以行政诉讼监督为基石、以实质争议化解为“牛鼻子”、以行政非诉执行监督为延伸的三位一体的行政检察监督新格局。

三、中国特色法律监督理论的检察深化

行政诉讼法第11条规定,“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。行政诉讼法律监督的内涵和外延当然性地包括了对行政诉讼法立法目的实现的监督,检察机关不应是行政诉讼的局外人,而是监督者。解决行政争议不是法院、行政机关哪一家哪一阶段的事情,而应遵循协同共治原则,各方力量同向发力。检察机关在履行监督职责时,不但要注意行政权运行的合法性,还要更加注重当事人合法权益有没有得到保障,实现程序正义和化解实质争议的有机统一。据不完全统计,大量的行政诉讼案件纠缠于是否符合起诉、立案条件,很多案件经过一审、二审,甚至再审,仍无法解决当事人的实质争议。“程序空转”导致实质争议解决不了,徒增当事人讼累,浪费司法资源,滋长次生矛盾。检察机关立足法律监督职能,以实质争议化解为抓手,深入贯彻落实行政诉讼法立法本源,可有效化解社会戾气。

包含实质性化解行政争议在内的“穿透式”行政检察监督理论,就是中国特色法律监督理论的检察深化。一般来说,行政诉讼监督可被解构为四个层面:第一个层面是法院司法审判是否错误;第二个层面是行政机关执法行为是否违法;第三个层面是行政机关管理活动是否有瑕疵;第四个层面是社会治理是否有漏洞。“穿透式”开展行政检察监督,就是从第一层审判监督,到第二层促进依法行政,直至第三层化解行政争议,以及第四层参与社会治理。因此,“穿透式”行政检察监督理念,即立足办理每一起行政诉讼监督案件,改变以往就案办案思想,既监督法院诉讼活动又监督行政机关执法行为;同时,办理案件时注重化解行政争议,开展诉源治理,积极参与社会治理,在全面履行法律监督职能的同时,积极履行司法服务职能。

四、司法底线思维理论的检察探索

党的十八大以来,习近平总书记多次强调,要坚持底线思维,不回避矛盾,不掩盖问题,凡事从坏处准备,努力争取最好的结果,做到有备无患、遇事不慌,牢牢把握主动权。底线思维最突出的实践效用在于提升防范化解风险的能力水平。守住底线,才不会全盘皆输。

行政纠纷发生后,公民第一道法律救济通常是行政复议,然后是诉讼救济(即司法审判),最后则是检察监督。行政检察监督是行政纠纷司法救济的最后一道关口,是司法最后一道防线,也是底线。当事人穷尽最后一道司法救济路径后,就意味着他的法律救济完成。司法底线思维理论基础就是风险防范理论。行政检察监督就是通过回头审视行政行为、行政复议、行政审判等一系列完整的司法链条过程,梳理和检视行政争议存在的原因、提出有效解决方案,化解行政争议,最大限度降低社会风险。现实社会中行政争议分为两种,一种是行政相对人自己主观认为存在其实质权利被影响的情况,而实际上不存在,我们称之为“虚争议”,这类争议在检察监督阶段,通过检察机关的释法说理方式让行政相对人释怀;另外一种是“实争议”,行政机关在行政管理中存在瑕疵或者违法情况,影响了行政相对人合法权利而产生的争议,因行政相对人自身原因或者其他原因导致该“实争议”无法进入实体审理,最终争议一直存在,影响社会稳定。检察机关作为司法最后一道防线,树立司法底线思维,通过“穿透式”监督,有效甄别争议的“虚”与“实”,主动作为,在一定程度上能有效鼓励公民通过正当的法律途径救济自身权利,也更有利于维护法律权威和社会稳定。

(作者单位:上海市人民检察院)

[责任编辑: 佟海晴]
检察日报数字报 | 正义网 |
Copyrights©最高人民检察院 All Rights Reserved.