2020法学理论研究盘点|行政法学:为行政法律制度发展提供理论支撑
时间:2021-01-16  作者:马怀德 郭富朝  来源:检察日报
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马怀德

行政法学是不断向前发展的知识体系,一方面将实践中好的经验上升为理论,不断充实具有中国特色的行政法学内容;另一方面,对与实践不相适应的行政法学理论进行反思,发现理论盲点与误区,及时补充矫正。同时,进一步理顺行政法学理论的内部逻辑,持续提升行政法学理论的系统性、完整性和科学性。

理论研究和立法工作从来不是隔绝的,而是彼此依存、相互促进的。如果缺少理论支撑,立法质量就难以得到保证。如果没有立法,理论研究就没有教义学上的逻辑基点。理论研究和立法互相结合的重要性在行政法领域尤为突出。

2020年,行政法学研究领域围绕一系列重大法治事件,聚焦热点难点问题,深入研究分析,积极建言献策,带来了行政法学术发展与繁荣。新冠肺炎疫情发生,引发对公共卫生法律制度,特别是传染病防治法与突发事件应对法的广泛关注。民法典出台激发了行政法学人对行政法法典化问题的研究热情。随着行政处罚法、行政复议法等法律的修订工作相继展开,行政行为制度与行政救济制度研究也密集展开。面对行政法治实践中的各种问题,具体领域监管法律制度也成为热点。总体来看,2020年行政法学研究成果主要集中在以下几个方面:

积极推动重要行政法律制度的变革与更新

行政处罚法领域研究成果丰硕。这与行政处罚法的修订密切相关,有学者专门回顾了行政处罚法修订历程,指明修法的指导思想、主要方向和路径。也有学者认为在修法过程中要秉持“整体主义、放管结合、高效便民”的基本原则。在此基础上,为了弥补原先行政处罚法缺失行政处罚定义的问题,有观点指出,新法应当在强调“维护行政管理秩序”和“给予制裁”两个要素上构建行政处罚法的概念族群,为解决行政处罚种类与现实行政执法需求不相匹配的问题,要根据处罚的内容推动行政处罚的类型化,分别规定为自由罚、声誉罚、财产罚、行为罚、资格罚等。同时,还有许多学者提出适当授权规章创设行政处罚的解决对策。如有观点主张将主观要素规定为行政违法行为的构成要件,还有观点则认为从维护行政秩序的需要和减轻行政机关执法负担的现实考量出发,行政处罚不应当过多强调主观要件。

行政复议法领域研究取得新进展。2020年2月5日,经中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过的《行政复议体制改革方案》(下称《方案》)明确了行政复议体制改革的方向。《方案》就行政复议体制改革的指导思想、基本原则和主要目标提出要求。为此,有学者强调将行政复议作为化解行政争议的主渠道,在整体观念下设计行政复议制度,“将完善行政复议制度置于法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的背景之下……力争使行政复议、行政诉讼、信访等制度相互协调,并实质性地解决争议”。在具体制度设计方面,有不少学者对复议中止的可诉性、复议不作为的治理等问题进行了研究。2020年11月24日,司法部发布《中华人民共和国行政复议法(修订)(征求意见稿)》,该稿对现有行政复议体制作出了较大改动,包括复议决定的可诉性问题、集中行使行政复议职权、延长起诉期限等问题均有新的规定。

在行政诉讼法领域,行政公益诉讼研究成果显著。行政公益诉讼制度既是我国诉讼制度改革的重要内容,也是国家机构改革重要组成部分。有学者主张,检察公益诉讼是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重要形式,强调公益诉讼检察职能以监督法律的正确实施来促进国家治理。也有学者对检察公益诉讼运行过程中在主体、信息、程序及效果等方面多维交错的网状治理结构进行了研究,从制度整体的视角对检察公益诉讼的全貌进行了描摹。还有学者对行政公益诉讼的要件进行剖析,认为行政公益诉讼应当包含“诉前检察建议要件、起诉要件、实体判决要件、诉讼请求成立要件”。在讨论行政公益诉讼中检察权与行政权的关系时,有学者则认为“检察机关可通过使行政裁量权得到规劝、使行政裁量权得到合理解释、使行政裁量权充实裁量依据、使行政裁量权得到合理建议、使行政裁量权得到拓展等路径合理‘介入’行政裁量权”。在行政公益诉的具体制度设计方面,学者们分别对起诉条件、诉前程序设计、检察机关在公益诉讼中的职权等问题进行了研究。

法治政府研究取得阶段性成果

2020年行政法学界对法治政府的研究主要围绕法治政府建设的经验展开。

习近平法治思想指引法治政府建设。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央站在全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的战略全局,着眼于实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦,创造性提出了为什么要建设法治政府、建设什么样的法治政府、怎样建设法治政府等一系列新理念新思想新战略,习近平法治思想中的法治政府理论,对于深入推进依法行政、加快建设法治政府具有重要指导意义。

法治政府建设需要科学合理的评价体系。2020年12月,中国政法大学法治政府研究院发布的《法治政府蓝皮书:中国法治政府评估报告(2020)》一书,系统总结中国政法大学法治政府研究院2014年至2019年在全国范围内开展法治政府评估工作的最终成果,详细介绍了历年评估中的各项指标内容。除了以政府为对象的法治评估工作外,针对法治评估工作本身的研究也受到学界关注。有学者选取现有八种法治评估方式为研究范本展开分析,提出保证法治评估有效性和准确性的实验研究路径。也有学者采取多元学科视角,运用组织社会学的研究方法,对法治评估的科层式运作方式展开反思。这些针对评估活动本身的研究对提升评价体系的科学性具有十分重要参考意义,体现了我国法治政府评估方法论研究的进步。

党十九届五中全会提出,基本建成法治国家、法治政府、法治社会是2035年基本实现社会主义现代化远景目标的重要内容,行政法学界将着眼于新的历史阶段,继续深化对法治政府建设的研究,为远景目标的实现提供坚实的理论支撑。

行政法学对社会热点问题的研究

行政法学具有很强的实践性,既要注重从实践中发现问题,又要致力于解决实践问题。2020年度的一些重大事件引发了行政法学者的思考,在反思评估现有行政法律制度的同时,提出完善行政法律制度的建议。

公共卫生法治体系与应急法治体系的反思与重构。新冠肺炎疫情是对我国应急法治和公共卫生法治的双重考验,促使行政法学者对我国现行相关制度进行反思,推动应急法治和公共卫生法治发展。传染病防治法和突发事件应对法修订过程中,学者们各抒己见、建言献策。有学者结合现有应急与卫生法律体系的相关规定对防治疫情的公权力运行问题作了梳理,对法律在传染病防治中承担的角色、新发传染病的应对原则、传染病划定的权力与程序、隔离、社会活动管控和跨区域旅行限制等问题展开研究。2020年10月,传染病防治法(修订草案征求意见稿)正式公布,在传染病防控的领导体制机制、传染病分类制度、传染病疫情监测、预警、报告、信息公布制度、防控措施等方面均有积极变革。在应急立法体例方面,有学者提出常规应急和非常规应急分别立法的观点,建议将突发事件应对法拆分为“应急管理法”和“紧急状态法”,分别对应常规和非常规突发事件应对需求。而一些学者则持应急统一立法的观点,认为应该从国家应急基本法的完整性考虑,突发事件应对法的修订应当与“紧急状态法”的制定融合起来,在突发事件应对法的基础上制定统一的“紧急状态法”,把突发事件应对法纳入“紧急状态法”之中。

民法典从多个方面对行政法产生影响。一方面,民法典中的部分条款直接对行政机关的权力和职责作出规定,构成了行政法的法律渊源;另一方面,现有的行政法律规范与民法典对公民权利义务的规定无法完全兼容。对此,有学者指出,“立法机关必须及时作出回应,在法律、行政法规、规章中进一步细化,改革和完善相关制度……即使民法典只保留相关原则规定,没有明确的行政法制度安排,行政法也可以主动调整”。另外,民法的法典化激发了行政法学者探索行政法法典化的积极性。有些学者对未来行政法法典化,在统一行政程序法、行政法总则、行政法通则、完整行政法典等不同形式之间如何取舍进行了可行性和必要性进行研究。有学者则认为,“我国行政法典编纂宜超越制定行政程序法和行政基本法之争,坚持‘制定行政法总则+编纂行政法典各分编’的两步走模式”,提出了行政法法典化的发展路径。此外,学者描绘了行政法法典的调整范围和总体结构,为后续研究提供参考。

行政协议研究持续跟进。2020年《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》正式生效,目的在于规范行政协议的审理。但在适用过程中尚存在部分问题,行政法学者进行了专门研究。首先,是行政协议的认定。这是行政协议案件的基础性问题,只有被认定为行政协议,才能适用与普通民事协议不同的规则、程序。虽然司法解释对行政协议的定义作出了规定,但该规定并未包含行政协议的全部要素,尚需补充修正。所以,有学者认为,应当从“目的要素、主体要素、意思要素、内容要素”四个要素把握行政协议的概念。还有学者则主张将“主体上的特定性、目的上的公益性、缔结过程的法定性、行政主体的特权性”作为行政协议的识别标准。其次,是行政协议的效力问题。对此,有学者坚持秉持“尽量维持行政协议的存续”立场,表达了促进公私合作、实现社会治理目标的价值取向。最后在行政协议争议的处理上,有学者提出要“引入行政契约上的‘混合契约’概念……原则上应当通过行政诉讼附带民事诉讼,区分纠纷属性,循着不同救济路径分别处理”。也有学者认为应当对行政协议本身进行区分,在相对人不履行等级关系协议的情况下,行政机关应当回转至原本等级化的行为模式以实现行政目的;在相对人不履行对等关系协议的情况下,应谋求通过对等的诉讼机制或者以相对人的同意为前提的非诉执行程序加以解决,甚至进一步探讨专门的反向诉讼制度。

个人信息保护研究不断深入。个人信息与人格相关,涉及人的基本权利,善用个人信息能够实现良好的社会治理目的,而滥用个人信息极易造成对公民基本权利的不利后果,尤其是在我国互联网高速发展,大数据产业蓬勃发展,个人信息的经济价值逐渐显现的时代背景下,在个人信息保护和社会治理效能两项目标之间做好权衡的必要性和紧迫性日益凸显。在对个人信息相关权利的权属性质进行研究时,有学者认为“个人信息控制权是需要通过个人信息保护法确立的一项新型公法权利”,体现了个人信息相关权利具有一定程度的公法属性。个人信息保护的另一个重点问题是个人信息许可使用制度。对此,有学者主张,在目前个人信息利用的“知情—同意”模式基础上,建议“将经济激励作为同意的促成机制……由此适当突破‘必要性原则’,获得超出为信息主体提供服务之目的的数据处理权限”。同时,还有学者对个人信息使用的“选择退出”机制提出建议。2020年10月,个人信息保护法(草案)向公众公开征求意见,目前征求意见工作已经完成,相信这些理论研究对完善个人信息保护制度具有重要参考价值。

总结与展望

2020年行政法学研究成果丰硕,行政基本法律和部门行政法研究都取得了可喜成就,特别是在新冠肺炎疫情的大背景下,取得的这些理论成果显得尤为珍贵。总体来看,2020年行政法学研究展现出以下特点:

第一,坚持行政法学研究的实践属性。2020年度展开的各项行政法学研究总体上呈现出注重实践的特点。行政法学研究的命题来源于行政实践,只有深入行政实践,才能发现研究需求,破解实践难题。如关于个人信息保护的研究,就是抓住了个人信息保护的监管难题,不仅研究内容要紧密联系实际,研究的成果也需要在实践中接受检验。行政法学研究不能沦为脱离实际的空谈,更不能成为自说自话、孤芳自赏的文字游戏。

第二,坚持推动行政法学理论的自我更新。行政法学是不断向前发展的知识体系,一方面将实践中好的经验上升为理论,不断充实具有中国特色的行政法学内容;另一方面,对与实践不相适应的行政法学理论进行反思,发现理论盲点与误区,及时补充矫正。同时,进一步理顺行政法学理论的内部逻辑,持续提升行政法学理论的系统性、完整性和科学性。

第三,坚持理论研究与立法工作紧密结合。理论研究和立法工作从来不是隔绝的,而是彼此依存、相互促进的。如果缺少理论支撑,立法质量就难以得到保证。如果没有立法,理论研究就没有教义学上的逻辑基点。理论研究和立法互相结合的重要性在行政法领域尤为突出:行政部门法涉及领域众多,数量庞大,立法机关需要经常性地与理论界进行沟通交流;行政法上的权力与职责必须以法律规定为基础,合法性是行政法的基本原则,没有立法支撑的行政,犹如没有理论支撑的立法,二者须臾不可分离。

党的十九届五中全会提出了到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会的远景目标,为如期实现这一目标,行政法学界将承担更重要的使命,发挥更大的作用。

(作者分别为中国法学会行政法学研究会会长、中国政法大学教授,中国政法大学博士研究生)

[责任编辑: 高景宣]