推进行政争议实质性化解的理论根据与职责定位
时间:2020-11-23  作者:闫俊瑛 张昊天  来源:检察日报
【字体:  

闫俊瑛

□行政诉讼检察监督与法院行政审判是同属行政诉讼法框架下的司法制度,将“解决行政争议”作为价值追求和工作方向既是题中之义,又是必然要求。

□检察机关在推进行政争议实质性化解中要把握好职责定位,尊重法院、行政机关的职权边界和行权规律,重点发挥好法律指引、监督纠正、协调督促三个方面的职能作用。

行政争议的实质性化解,对于维护人民群众合法权益、推动依法行政和法治政府建设、助力社会和谐具有重要意义。推进行政争议实质性化解应当作为检察机关、审判机关与行政机关互动的共振点和结合部,以进一步推动在行政审判和诉讼监督程序中的良性互动,形成司法权与行政权相互支持、共同推进行政争议实质性化解的包容格局,最终实现良法善治。

检察机关推进行政争议实质性化解,是指检察机关通过履行对行政诉讼实行法律监督等法定职权,运用监督纠正、公开听证、引导和解、司法救助等多种方式,促进解决行政机关在实施行政管理等活动中与行政相对人产生的争议,最终实现案结事了、政通人和。2019年10月,最高人民检察院部署“加强行政检察监督 促进行政争议实质性化解”专项活动,提出“检察机关推进行政争议实质性化解”这一重要命题和要求。2020年,最高人民检察院工作报告明确指出,要“深入推进行政争议实质性化解,维护司法公正、促进依法行政”。在新的形势和要求下,有必要系统思考检察机关推进行政争议实质性化解相关问题,明确其倡导的理论根据、职责定位和实现路径。

检察机关推进行政争议实质性化解的理论根据

首先,是贯彻行政诉讼法立法目的、履行好行政诉讼检察监督职能的内在要求。长期以来,行政审判存在程序空转、循环诉讼、案结事不了等较为突出的“空心化”问题。有的行政案件反复纠缠于法院是否立案、是否符合受案范围和起诉条件、是否超过起诉期限等,辗转多年未能进入实体审理程序,削弱了司法公信力。2014年修订的行政诉讼法在第一条增加了“解决行政争议”的立法目的,以“公正”审理行政案件取代“正确”审理行政案件,并通过一系列制度安排对该立法目的予以落实和强化,如明确了一定条件下法院可以一并审理解决相关民事争议,增加了对特定案件的调解制度,丰富了判决类型以及完善了检察机关对行政诉讼活动的监督等。行政诉讼检察监督与法院行政审判是同属行政诉讼法框架下的司法制度,将“解决行政争议”作为价值追求和工作方向既是题中之义,又是必然要求。

其次,是践行司法为民宗旨、从供给侧为群众提供更优检察产品的时代需要。当前,人民群众的法治意识不断增强,对行政法治的需求也日益提高。当事人提起行政诉讼和申请检察监督,不仅有对合法行政的要求,而且越来越多地表达对合理行政、比例原则、程序正当、便民高效等的多元化诉求。只有让人民群众拥有实实在在的公平正义获得感,才更有利于增强遇事找法律和依法维权的法治意识,避免“信访不信法”。行政诉讼检察监督是行政诉讼延伸的法律程序,在以人民为中心发展思想的指导下,应当强化实体审查和纠纷化解,筑起维护当事人合法权益的“最后一道司法保护屏障”。

最后,是推动国家治理体系和治理能力现代化、深度融入社会治理的责任担当。全面理解行政诉讼检察监督的职权范畴和功能价值,不仅能够丰富行政法治的基本内涵,也为治理现代化贡献更多的保障手段和助推力量。行政诉讼法同样具有“监督行政机关依法行使职权”的立法目的,明确了“人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查”。行政检察监督在审查法院裁判是否正确的同时,必然要对行政行为的合法性进行审查和监督。从国家和社会治理的角度来看,行政检察监督过程中,既要审查行政审判,又要审查行政执法;既要审查行政行为合法性,又要审查其合理性等方面的问题。做到全面审查、深入调查,发现并促进解决深层次治理问题,为国家和社会治理提供法治保障。

检察机关推进行政争议实质性化解的职责定位

检察机关在推进行政争议实质性化解中要把握好职责定位,尊重法院、行政机关的职权边界和行权规律,重点发挥好法律指引、监督纠正、协调督促三个方面的职能作用:

第一,发挥好法律指引方面的职能作用。围绕行政审判和行政执法是否合法合理、程序是否正当等进行全面审查,提出充分且明确的法律意见,给出法律上的“明白话”,为争议的解决打好基础。在充分行使调查核实权、查清案件事实及政策背景的基础上,明确在行政诉讼检察监督程序中的法律指引,不仅有助于维护当事人的合法权益,还能避免进入信访程序,实现服判、息诉、罢访,促进形成司法轨道上化解行政争议的“闭环”。

第二,发挥好监督纠正方面的职能作用。对于法院生效裁判确有错误或符合其他监督条件的,依法提出抗诉、检察建议等,通过监督法院落实依法审判和执行职责,进而促进行政争议实质性化解。对于法院没有采纳检察机关监督意见,检察机关认为生效裁判仍有错误的,上级检察院可以跟进监督纠正,促调行政争议。应当注意的是,在行政案件中,对于当事人的行政诉求,事权主要在行政机关,检察机关并不具有直接处理的法定职责,主要是通过监督推动法院启动再审程序;法院也一样,主要是依法对当事人与行政机关之间的行政争议进行公正裁决,纠正不当的行政行为,支持依法行政。

第三,发挥好协调督促方面的职能作用。对于法院裁判没有问题,但行政行为确有错误或存在不当的,积极协调政府及有关行政机关,督促依法正确履职,切实维护行政相对人的合法权益。通过行政诉讼检察监督,搭建包括检察机关、法院、行政机关和行政相对人等在内的多方平台,提供一个对话和解决问题的机会。如在一些拆违案件中,当事人因违建事实确实无法获得司法救济,但针对违建的溯源问题及可能存在的拆违程序不当等,检察机关可以立足法定职权,在全面查清事实、明晰争议的基础上,积极通过协调督促、斡旋调处的方式推动双方乃至多方争议的实质性化解,避免诉累徒增和矛盾积压。

检察机关推进行政争议实质性化解的实现路径

如何才能算作行政争议得到实质性化解,即检察机关推进行政争议实质性化解的“实质性”至少应当表现在:首先,当事人所主张的根本诉求或涉案实质的行政争议得到实体性处理,包括合法合理诉求得到满足、不合法不合理诉求不予支持;其次,经过行政诉讼检察监督程序后未再因该争议引发新的行政、司法或信访程序。为此,检察机关需重点把握以下几个方面。

明确争议内容。“实质性化解行政争议”涉及一个最基本的问题,即一件案件的“行政争议”到底是什么?如在一些政府信息公开、行政不作为案件的背后,当事人的实际诉求往往牵扯到征地拆迁、公租房管理、劳动保障待遇等多重交织的行政争议问题,这些可能才是行政争议的实质内容。因此,在检察机关推进行政争议实质性化解的语境下,“行政争议”不仅仅限于当事人直接诉的行为的争议,还应包括所诉行为背后的、先在的或其他相关的行政争议,是一个具有延伸性、关联性的争议范畴。

把握范围条件。首先,在“实质性化解”“穿透性监督”等理念引领下,应逐案审查评估有无实质性化解行政争议的可能性。其次,应重点审查法院没有进行实体审理的案件,由于这类案件涉及的实体争议未经法院审理和司法判断,化解争议的空间大,当然挑战也大、任务也重。最后且最重要的是,应注意把握实质性化解行政争议的前提条件,对于当事人合法的诉求,要立足职能、积极化解;对于明显不合理、不合法的诉求,应依法不支持监督申请,做好释法说理工作,杜绝以牺牲法律权威和公共利益为代价迎合当事人的不合理诉求。

用好方式手段。除提出监督意见外,应综合运用调查核实、公开听证、检察建议、引导和解、司法救助、专家咨询、心理疏导等多种方式推进行政争议实质性化解。着重用好调查核实,全面查清案件事实、法律法规、政策背景、关联诉讼等,打好争议化解的基础;着重用好公开听证,发挥人大代表、政协委员、人民监督员、专家学者、律师等的优势,提升群众认同感和社会知晓度;着重用好检察建议,针对不同情形提出纠正违法、社会治理等不同类型的检察建议,达到问实策、出实效。

凝聚多方合力。加强向党委政府、人大政协等的报告工作,讲政治、顾大局,争取理解支持。加强与纪检监察机关的协作,建立行政行为违法和公职人员违法违纪线索双向移送、反馈机制,促进依法行政和廉政建设。加强与信访机关的沟通,保持检察机关、政府部门同人民群众的密切联系,维护合法的司法救济和信访权益,共同做好社会面稳控。加强与法院、司法行政机关的联系,以“实质性化解行政争议”为着力点,打破行政复议、行政诉讼与行政诉讼检察监督之间的“壁垒”。

(作者单位:北京市人民检察院)

[责任编辑: 佟海晴]