四大检察理论园地|行政非诉执行检察监督,该如何施策
时间:2020-07-31  作者:张昊天  来源:检察日报
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恪守行政非诉执行检察监督边界,针对法院的执行活动,重点审查监督在立案受理环节是否存在应立案受理而不受理、在审查裁定环节是否存在应准予执行而不准予、在执行实施环节是否怠于采取执行措施或违法终结执行等情形,依法提出纠正违法检察建议。同时,注意审查发现国土部门在行政执法方面是否存在普遍性、倾向性违法问题或有其他重大隐患,依法提出社会治理检察建议。

行政非诉执行检察监督,是指检察机关依法对法院行政非诉执行活动实行法律监督,包括法院对行政机关申请强制执行的受理、审查、裁定和实施“全流程”的监督。当前,一些地方在国土资源等领域行政非诉执行难、执行乱的问题较为突出。加强对国土资源等领域行政非诉执行的检察监督,既能监督法院公正司法,又能促进国土部门依法行政,还能维护行政相对人在土地方面的合法权益,具有十分重要的意义。因此,挖掘行政非诉执行检察监督潜力,是检察机关全面履行法律监督职能、做实行政检察工作的新方向和突破口。

行政非诉执行的理论基础与法律依据

行政法上经常会因想要实现某种行政目的,规定公民、法人和其他组织应当履行一定公法上的义务,如金钱给付义务、作为或不作为义务,而对不履行相应义务的行政相对人,行政机关或其他机关应拥有督促这种义务履行的能力,这就产生了“行政强制执行”的概念。“行政非诉执行”与“行政机关强制执行”同属“行政强制执行”的范畴,是“行政强制执行”的下位概念:前者是指行政相对人对行政行为在法定期间内不提起行政复议或行政诉讼,又不履行的,没有强制执行权的行政机关可以向法院申请强制执行;后者则是指在上述情况下,有强制执行权的行政机关可以自行强制执行。目前,只有城乡规划法、税收征收管理法、海关法等少数法律规定行政机关有直接的强制执行权,像国土部门等就没有直接强制执行权。也就是说,大多数行政机关对其作出行政行为的强制执行需要向法院申请,由法院裁定是否准予执行。

行政非诉执行中理论分歧较大的在于,行政非诉执行权到底是司法权还是行政权。从制度比较考察来看,普通法系国家历来将行政强制执行权看成是司法权的一部分,而大陆法系国家大都将行政强制执行权看成是行政权的一部分。而我国的主要争议在于,行政非诉执行的执行方式是“裁执合一”还是“裁执分离”,即行政非诉执行案件经法院裁定准予强制执行后,是由法院一并实施执行,还是由申请的行政机关组织实施。从法理上讲,行政非诉执行的审查裁定权与实施权并非不可分离,“裁执分离”具有分权制衡、能动司法的理论基础和兼具公正、效率的价值优势。为此,最高人民法院在行政强制法颁布后作了诸多努力,如2011年《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》首次明确积极探索“裁执分离”即由法院审查、政府组织实施的模式;2012年《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》进一步明确了“一般由作出征收决定的市县人民政府组织实施”的基本原则;2014年《关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》又将“裁执分离”适用范围扩大至征收集体土地中的房屋拆迁、建筑物非法占地强制拆除等非诉案件和诉讼案件。

国土资源领域行政非诉执行的现实问题

行政非诉执行检察监督的直接对象是法院的执行活动,但不可避免地涉及对行政机关所申请法院强制执行行政行为的合法性审查。北京市检察院行政检察部门曾针对2017年至2018年全市国土资源领域行政非诉执行作过专题调研,发现存在一些有待进一步解决的问题。

就法院执行中存在的问题来看,在立案受理阶段主要表现为,以案件涉及公益项目或拟试行“裁执分离”等非法定理由不予受理或不接受国土部门申请强制执行的案件。在审查裁定阶段主要表现为,裁定准予执行的内容、确定的执行实施主体因行政处罚内容的不同而不同,不同法院之间、同一法院的不同案件也存在不统一。在执行实施阶段主要表现为,对非财产给付的执行案件适用“终结本次执行程序”方式结案不当以及适用“终结本次执行程序”的案件在终结本次执行程序前未听取申请执行人意见、未将终结本次执行程序裁定书送达给当事人等程序性问题。此外,法院对涉及拆除违法建设、没收违法建设、退还土地、恢复土地原状或恢复原种植条件等非金钱给付内容的案件,大多数是以裁定终结本次执行程序的方式结案,实际执结率并不高。当然,这与此类案件执行内容的可操作性不强、缺少有针对性的强制执行措施等因素密切相关。

对于国土部门而言,在认定事实、适用法律和执法程序方面不同程度地存在不合法、不规范的问题,特别是在依法举行听证、送达法律文书、申请执行前催告等方面的程序正义保障不足。存在国土部门行政处罚决定生效后未能在法定期限内向法院申请强制执行的情况。同时发现,国土部门的行政执法措施有待改进,以“动态巡查+卫片清查”为主的违法行为发现处置模式使得部分违法建设难以消除于萌芽状态。而由于执法程序繁复、办案周期较长等原因,易导致贻误最佳处罚时机、后续强制执行成本和难度进一步增加。北京市部分区法院试行“裁执分离”,法院和国土部门在执行实施时还面临着一些共同问题,如违法占地类案件往往涉及重大利益,强制执行具有较大难度和风险,执行人员及经费不足等。

国土资源领域行政非诉执行检察监督策略

面对国土资源领域行政非诉执行的现实困境和难题,行政非诉执行检察监督同样面临法律规定不够细化、监督手段缺少刚性等方面的问题,但这些都不能成为不敢监督、不善于监督的理由。检察机关要始终践行以人民为中心发展思想,将国土资源等领域行政非诉执行检察监督作为推动公正司法和依法行政、助力国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。

一是结合中心工作。增强政治自觉、法治自觉和检察自觉,围绕打好“三大攻坚战”、民营企业发展等党和国家中心工作,聚焦人民群众关心关注的热点焦点问题和社会治理的重点难点问题,找准结合点和着力点,主动向党委、政府报告工作,积极争取支持,在服务大局中发挥好行政非诉执行检察监督的职能作用。

二是把握关键环节。恪守行政非诉执行检察监督边界,针对法院的执行活动,重点审查监督在立案受理环节是否存在应立案受理而不受理、在审查裁定环节是否存在应准予执行而不准予、在执行实施环节是否怠于采取执行措施或违法终结执行等情形,依法提出纠正违法检察建议。同时,注意审查发现国土部门在行政执法方面是否存在普遍性、倾向性违法问题或有其他重大隐患,依法提出社会治理检察建议。

三是加强内外协作。对内加强与刑事、民事、公益诉讼检察部门的协作,积极从刑事、民事案件和“两法衔接”平台摸排国土资源领域行政处罚案件信息,特别注意发挥与国土资源领域公益诉讼检察监督合力。对外加强与法院、国土部门等的沟通协调,建立信息共享、线索移送等工作衔接平台,推动完善行政强制执行体制机制。对于发现行政机关“该申请未申请”法院非诉执行可能存在公职人员违法乱纪、贪污渎职的线索,积极移交处理,推进对事监督和对人监督的职能闭合。

四是注重宣传引导。加大对国土资源领域非诉执行检察监督案件的宣传力度,不仅能提高行政非诉执行检察监督知晓度和影响力,还可以扩大案件来源。要着重宣传既依法维护国家利益和社会公共利益、支持行政机关依法行政,又保障民营企业和公民合法权益、促进解决非诉执行难题的案件,营造双赢多赢共赢的舆论氛围。

(作者单位:北京市人民检察院)

[责任编辑: 佟海晴]