行政公益诉讼制度研究
时间:2020-01-15  作者:  来源:法制日报
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在立案方面,全国检察机关在2018年共立行政公益案件108767件,占全部公益诉讼立案数96.12%。在诉前程序方面,全国检察机关于2018年在公益诉讼领域共提出检察建议和发布公告102975件,其中办理行政公益诉前程序101254件,占比98.33%。

在公益诉讼领域中,河南省检察机关在2018年共立行政公益诉讼案件1398件,占全部公益诉讼立案数的91.31%;共办理公益诉讼诉前程序1301件,其中行政公益诉讼1290件,占比99.15%。同时,全省检察机关在2018年度行政公益诉讼案件起诉数为7件,占全部公益诉讼案件起诉数的6.86%。

行政公益诉讼中存在的问题

虽然行政公益诉讼理论逐渐完善,但制度规定、司法实践中仍存在不少亟待解决的问题,主要体现在以下几个方面:

缺乏公共利益的概念性区分。公益诉讼存在一个共性的问题,即缺少对“公共利益”的准确定义和区分,这造成公共利益和私人利益界限不甚明晰,使得在司法实务中,办案人员难以对公共利益产生清晰准确的把握。公共利益缺乏准确的定义,难以进行区分等问题还会影响到对检察行政公益诉讼案件范围的判断。

检察监督与监察监督界限模糊。目前并无法律明确检察机关可以开展行政执法检察监督,而正在推进的行政公益诉讼工作中,检察机关也确实已经履行了行政执法监督职能。《监察法》规定成立各级监察机关,各级监察委员会对所有行使公权力的公职人员进行监察。行政执法检察监督与监察执法执纪监督存在重叠问题,两者之间的权责界限并不明确。

检察机关缺乏强制调查权。《监察法》赋予监察委员会监督、调查和处置的职责,而检察机关在改革后已经不具备改革前拥有的职务犯罪侦查权及其衍生出的强制调卷权、强制询问权等。检察机关提起行政公益诉讼有多种调查方式,具有一定的调查核实权,但尚不具备强制调查权,缺乏对违法行为的强制性规制能力,检察机关没有强制性的调查取证权,对行政机关的“软暴力”毫无办法,大幅增加了取证难度。

人员配备依然略显短缺。具体到行政公益诉讼工作,基层院往往仅有一名员额检察官负责。实践中一般采取临时组成专案组的形式,甚至以分管副检察长牵头办理,整个部门集体跟进。这一形式固然能够短期内解决现实问题,但一方面,如此势必对其他方面的业务工作造成影响;另一方面,也会使得相关的案件办理显得艰难复杂,影响工作人员对后续类似案件办理的积极性。

行政公益诉讼制度改革与完善

牢固树立“双赢、多赢、共赢”监督理念。检察机关要牢固树立“双赢、多赢、共赢”监督理念,着力当好党委的法治助手,要加强与人民法院、相关行政部门的协作,进一步完善信息交流、案件通报、联席会议等机制。要及时向当地党委、人大报告专项行动情况,主动汇报工作思路、具体措施、重大案件等,最大限度争取党委、人大的重视和支持,促进问题解决。对于不依法履职的行政机关,检察机关敢于利用提起诉讼这一刚性手段督促行政机关履职,最终实现“双赢、共赢、多赢”的局面。

明确检察监督与监察监督界限。应当出台相关规定明确检察监督与监察监督之间的界限。首先,明确检察机关监督对象仅仅是对行政机关整体的行为,发现行政机关违法损害公益的,依法向行政机关提出检察建议或提起行政公益诉讼,其中并不涉及行政机关公职人员的违法违纪问题。其次,建立检察机关与监察机关行政执法监督案件线索移送机制。当检察机关在行政执法监督过程中发现公职人员存在违法违纪行为,应当将线索移送至监察机关。

赋予检察机关部分强制调查权。基于检察机关完成举证责任的现实需要,赋予检察机关一定的强制调查权是十分必要的。一是多元化取证方式,充分发扬检察机关以往开展侦查工作的经验,采取多样化的调查取证方式,在调查询问、走访考察外,可以采用视频、测绘勘查等方式固定事实;二是调查取证手段技术化,如配备专业设备:执法记录仪、无人机、摄像机、专业的检材封存设备等;三是加强经费支持,如将鉴定费用、专家意见出具费用纳入业务保障体系,加强经费保障。

优化配置公益诉讼办案人员,提高办案人员素质。公益诉讼工作更是面临从无到有的局面,在强化人员配备的同时,也应根据工作的需要进行多方面的培训,使检察干警尽快适应办案需要。在能力培养上,要加强对检察干警的业务指导,提升干警的专业素能。要突出实战、实用、实效导向,与法院、行政执法机关建立专业人才相互培养机制。要组织开展“精准化”培训,以各业务线条为主,组织开展以需求为导向的精准化培训。

(郑州市二七区人民检察院课题组)

(本文系2018年度最高人民检察院检察理论研究课题成果)

[责任编辑: 佟海晴]