提高检察建议书说服力 建立事前听证、事后约谈制度 适时创建联合工作机制

诉前检察建议应当对症施策有据可循

行政公益诉讼及其诉前检察建议制度的制定，是近年来在行政诉讼法等法律修改以及检察机关职能改革过程中引起热议并值得重点关注的现象。行政公益诉讼诉前检察建议制度的建立，有利于节约司法资源，加强行政机关自我纠错、主动履职的自觉性，平衡检察权、审判权以及行政权之间的关系，是保护国家和社会公共利益、加强检察机关法律监督职能的一项重要举措。

该制度虽然目前取得了良好的实践效果，但仍需要进一步完善。总体而言，可考虑从以下三个方面完善行政公益诉讼诉前检察建议制度。

一是提高检察建议书的说服力和可操作性。从目前工作实践看，法律法规以及相关规范性文件均没有对诉前检察建议的具体内容作出要求。对此，有观点认为，行政公益诉讼诉前检察建议应重点在对行政行为的定性上下功夫，内容宜粗不宜细，这样既可以减少检察机关调查案件的成本，同时也给行政机关在纠正违法行为或履行职责方面以更多的空间。笔者认为，该种观点值得商榷。为了增强检察建议本身的说服力，使检察建议更具可操作性，宜将检察建议的内容列明。将检察建议的内容明确化和具体化，这并不会增加检察机关太多的办案成本，因为，无论检察建议的内容是否明确、具体，检察机关在对案件进行调查时一定要深入、细致，否则可能会导致错误的判断。在深入细致的基础上形成明确、具体的检察建议，是水到渠成之事，既能够尽可能确保检察建议有根据可循，维护检察建议的严肃性和权威性，又能使行政机关把握检察机关的真正意图和具体思路，便于二者之间的沟通和衔接，避免检察建议流于形式。在具体操作层面，可考虑在诉前检察建议书中列明国家利益及公共利益受损的基本情况，并对检察机关的职责进行说明，明确被建议的行政机关的整改落实要求和具体标准。

二是建立事前听证、事后约谈的制度。听证制度的建立裨益于决策的民主性、科学性和合理性，具有防患于未然的救济性以及有利于形成公正、透明的参与机制。目前，我国正在逐步建立和完善重大行政决策听证制度，这一制度也可以借鉴到行政公益案件的检察建议工作中来。对于涉及国家利益或者社会公共利益较多的重大案件，向行政机关发出检察建议之前，可以根据案件情况或者被监督行政机关申请召开听证会，听取各方意见，并将之作为是否发出检察建议及检察建议具体内容的参考。当前，已经有些检察院开始积极探索建立行政公益诉讼诉前程序听证制度，例如，四川省崇州市检察院创新制定了《行政公益诉讼诉前检察建议听证操作规程（试行）》，取得了良好的法律效果和社会效果。

虽然当前行政公益诉讼诉前检察建议工作取得了良好效果，但某些地方还存在对检察建议置之不理或者消极对待的现象，这不仅影响着检察建议效果的发挥，也不利于检察机关更好地参与社会管理工作。针对这类现象，近年来，一些地方检察机关开始在工作中采用约谈的办法，以解决上述问题，提高检察建议的实际效果。

三是适时创建联合工作机制。敦促行政机关纠正其违法行使职权或者不行使职权的行为，虽是检察机关尤其是检察院民行部门的法定职责，但该项工作并非该机关或者某部门可以单独完成，也绝非检察机关或者检察院民行部门的“一家之责”，而是需要并且应当由部门之间、机关单位之间相互配合。唯有如此，该项工作才有可能取得令人满意的效果。笔者在调研湖南省湘潭市岳塘区检察院的行政公益诉讼诉前检察建议工作中发现，该单位不但通过制定《关于加强民行检察监督内部协作实施办法》增强了部门之间的配合协作力度，同时也得到了湘潭市社会管理综合治理委员会的高度重视。根据该委员会颁布的《湘潭市市直和中央、省驻潭单位综治工作考评办法》的规定，有关单位是否对检察机关在行政公益案件中发出的检察建议书及时整改、回复，被纳入综治工作考评范畴，并与业绩评定、职务晋升、奖励惩处挂钩。部门之间、机关单位之间联合工作机制的创建，给行政公益诉讼诉前检察建议工作创造了良好的运行环境。

（作者为湖南省委党校法学教研部研究员）