如何发现民事诉讼监督引领性案件
时间:2019-11-21  作者:李浩  来源:检察日报
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所谓高端型引领性案件,是涉及司法理念、导向、价值,通过检察监督能够推动司法进步、促进社会进步的案件。而普通的引领性案件,虽然没有那么“高大上”,但这类案件也反映了法院对案件的处理未能严格依照法律的规定,甚至损害了民事实体法和程序法本身预设的价值。

办理引领性案件的前提是能够发现此类案件,为此就需要研究发现引领性案件的方法和途径。可以从最高人民检察院确定的有关民事诉讼监督的指导性案例中获得启示;可以从最高人民法院的指导性案例中获得灵感;可以从每年评选的影响性案件、典型案件中寻找线索。

检察机关对民事诉讼的法律监督应注重办理引领性案件是新时期检察监督工作的新理念、新要求。张军检察长代表最高人民检察院向全国人大常委会作关于人民检察院加强对民事诉讼和执行活动法律监督工作情况的报告时,提出“要以问题为导向,以理念变革引导民事检察工作的创新发展”。在阐述“树立精准监督的理念”时,重点解释了引领性案件,他指出“监督必须考虑政治效果、社会效果、法律效果的有机统一,通过个案的公平正义来引领司法进步、促进社会进步。”“民事抗诉不是越多越好,要优先选择在司法理念方面有纠偏、创新、进步、引领价值的典型案件,抗诉一件促进解决一个领域、一个地方、一个时期司法理念、政策、导向的问题,发挥对类案的案例指导作用。”

自这一要求提出后,全国检察机关都在思考、研究、探索引领性案件办理问题。在探索中,却遇到了难以发现引领性案件的困境。为什么寻找引领性案件那么难?如何突破这一瓶颈?便是本文拟探讨的问题。

引领性案件为何不易发现

(一)引领性案件本身属于稀缺资源

法院审理民事案件须以事实为根据、以法律为准绳是民事诉讼法的明文规定。引领性案件主要发生在法律适用领域。事实认定领域虽然也会有创新的余地,但与法律适用相比较,遇到新事物、新问题的可能性要少得多。对于法律适用而言,法官在审判中适用的法律都制定在诉讼案件发生之前,有些则可能发生在很多年之前,而社会则处于不断地发展变化之中,新纠纷与旧规则之间的矛盾与冲突是难以避免的。

具体到一个国家,这类冲突是多还是少,则要看该国立法状况。如果一国的民法典是在很早之前制定的,法律的修改又跟不上社会发展步伐,就需要通过司法机关在具体案件审理中,运用新理念来修正原有的规则。相反,如果一个国家的法律制定的时间并不长,当下社会情状与法律制定时相比,并无太大的变化,法官运用法律规则裁判案件并不会感到原有规则不符合新的时代观念。我国现行的民商事立法,即属于第二种情况,是在确立中国社会主义市场经济道路之后制定的,大都反映了社会主义市场经济理念,法律所体现的价值观与新时代要求相一致。在法律能够反映现今时代的价值的时候,法官只要做到适用现有的法律规则作出裁判,就可满足时代需求。就此而言,司法实务中需要创造性地运用法律规则的情形并不多。

(二)检察环节中的引领性案件更具有稀缺性

发生在检察环节中的引领性案件除了需要具备对纠纷的正确处理具有引领意义这一条件外,还需要具备因法院处理这类案件时思想保守、因循守旧,未能对法律作出符合时代精神的解释,导致做出的裁判有悖当下社会的主流的价值观,产生了相当差的法律效果、社会效果这一条件。后一个条件表明,检察环节中的引领性案件,是以法院的裁判结果、审判行为、执行行为存在错误为必要条件的。如果法院并未犯上述错误,检察机关根本就没有机会办引领性案件。这就决定了检察环节存在的引领性案件必定会比审判环节更少。

引领性案件可否分层

一方面,检察环节中的引领性案件具有稀缺性,但另一方面,检察机关对民事诉讼的监督却是一项常规性工作。那么,如何解决各级各地检察机关在办案中所遇到的这一供不应求的矛盾呢?

笔者认为,不妨用对引领性案件进行分层的办法来解决。具体而言,把引领性案件区分为两类,一类是高端型引领性案件,另一类是普通型引领性案件。所谓高端型引领性案件,是涉及司法理念、导向、价值,通过检察监督能够推动司法进步、促进社会进步的案件。而普通的引领性案件,虽然没有那么“高大上”,但这类案件也反映了法院对案件的处理未能严格依照法律的规定,甚至损害了民事实体法和程序法本身预设的价值。与高端型引领性案件相比,普通型引领性案件具有三个特点:第一,这类案件所反映的法院民事审判和执行中的问题并不是个别性问题,这些问题在一个地方、一定时期具有一定普遍性,因而能够收到监督一件、纠正一片的效果。第二,需要监督的案件不具有新的特点,与新事物、新问题、新理念无涉,并不具有创新意义。第三,通过监督促使法院在民事审判和执行活动中严格适用法律,对建设社会主义法治国家、对促进社会进步具有重要意义。

例如,“起诉难”在我国民事诉讼中并不是一个新问题。“起诉难”是指法院对当事人起诉到法院的符合受理条件的案件,以这样或者那样的理由推迟立案甚至不予立案。不依法受理民事案件从根本上违法我国民事诉讼法在基本原则部分所规定的“人民法院应当保障和便利当事人行使诉讼权利”的要求,对当事人的诉权造成严重的损害,引起了当事人、律师的强烈不满。针对这一问题,2012年修改民事诉讼法时立法机关作出明确规定,要求人民法院应当保障当事人依照法律规定享有的起诉权利,对符合条件的起诉必须受理。2015年4月1日,中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》(下称《意见》),按照该《意见》,人民法院受理案件的制度须作重大改革,从原来的审查立案制改为立案登记制。通过这项改革,确保符合起诉条件的案件均能得到受理,确保起诉权这一基础性诉讼权利得到实现。尽管如此,在一些地区起诉难的问题并未真正得到解决,有的法院对家事、相邻关系、物业纠纷、小额债务等案件采用强制调解的做法,要求诉讼到法院的当事人一律先去调解委员会、调解工作室调解,调解不成的由调解机构出具证明后才立案;有的法院变相地延续年底不立案的做法,从10月开始就只收原告提交的诉讼材料,但不予立案;等等。上述种种情形,均严重违反了民事诉讼法的规定,也违反了《意见》所要求的“人民法院对符合法律规定条件的民事起诉、行政起诉、刑事自诉、强制执行和国家赔偿申请,一律接收诉状,当场登记立案。当场不能判定的,应当在法律规定的期限内决定是否立案。在法律规定期限内无法判定的,先行立案”。值得注意的是,《意见》要求从内部和外部两个方面切实加强对立案的监督,检察监督是外部监督的重要组成部分,如果检察机关对这类行为进行监督,通过监督促使法院解决新形势下“起诉难”问题,是完全能够办成普通的引领性案件的。

将引领性案件区分为上述两种类型,可以大为拓宽引领性案件的范围,使检察机关在继续着力办理高端型引领性案件的同时,也能够关注存在面宽、数量相对较多的普通型引领性案件。这类普通的引领性案件,恰恰是检察机关的在日常的监督工作中有可能遇到、有可能发现的。

如何发现引领性案件

办理引领性案件的前提是能够发现此类案件,为此就需要研究发现引领性案件的方法和途径。以下三种途径能够帮助我们发现此类案件:

首先,可以从最高人民检察院确定的有关民事诉讼监督的指导性案例中获得启示。指导性案例是最高人民检察院从检察机关已经办结的案件中,按照一定的标准和程序筛选出来的案例。能够被选为指导性案例的案件,均有一定的典型性,能够对检察机关今后办理同类案件起到指引作用。迄今为止,最高人民检察院已经确定了15批59件指导性案件,在这些案件中,第14批的5件案件均属于虚假诉讼监督案,包括对骗取法院判决书、调解书、支付令、骗取公证书后申请法院执行、骗取劳动仲裁的裁决书或调解书的监督。这类案件之所以具有指导意义,首先是因为对虚假诉讼案件是否应当成为检察监督的对象存在不同认识。有观点认为虚假诉讼仅仅损害了案外第三人利益,与国家利益、社会公共利益无涉,因而检察机关不应实施监督。这批指导性案件旗帜鲜明地回应了这种观点,指出虚假诉讼损害的不仅仅是案外人的私益,而且还破坏了国家的司法秩序,损害了司法权威,对国家利益、社会公共利益造成了损害,对这类案件检察机关应当予以监督。其次是由于虚假诉讼在实务中有多种形态,除了原被告恶意串通,虚构事实,伪造证据,用提起诉讼的方式骗取法院的判决书、裁定书、调解书之外,还包括骗取法院的支付令,骗取公证的债权文书后申请执行等形态。通过这批案件,表明只要案件实质上属于虚假诉讼,均在检察机关的监督范围之内。

这批指导性案例给检察机关的启示是,今后如遇到新类型的虚假诉讼案件,也应当进行监督,如当事人虚构纠纷后去人民调解委员会调解,达成调解协议后再申请司法确认,经确认后再去法院申请强制执行。再如当事人虚构民商事纠纷到仲裁委员会申请仲裁,骗取仲裁裁决后到法院申请强制执行。

其次,还可以从最高人民法院的指导性案例中获得灵感。从2011年12月20日起,最高人民法院就开始发布指导性案例,至今已发布21批112件指导性案例。在已发布的指导性案例中,有不少是属于民商事案件的案例。研究法院的指导性案例一方面可以使检察机关了解法院遴选指导性案例的标准,了解法院关注哪些法律问题,另一方面也可以发现法院的哪些裁判明显地背离了指导性案例提供的指引,从而找到需要监督的案件的线索。

再次,还可以从每年评选的影响性案件、典型案件中寻找线索。评选上述案件近些年来已经成为一种常规性活动,组织案件评选的既有司法机关、也有社会团体、研究机构。如最高人民法院司法案例研究院会、中国法学会案例法学研究会等发布的2018年度“中国十大影响性诉讼”,最高人民法院发布的“十大环境公益诉讼典型案例”,最高人民检察院发布的“2018年度十大法律监督案例”。这些案例中具有社会关注度高、影响范围大、典型性强、对社会进步具有推动作用的特点,与引领性案件在构成要素上具有同质性,研究这些案例也是发现引领性案件、尤其是高端引领性案件的重要途径。

办理民事诉讼检察监督领域中的引领性案件对于检察机关来说确实是一项极具挑战性的工作,然而,只要我们拓宽视野,深入研究,积极探索,还是能够取得突破性进展的。在民事诉讼检察监督中,被选定为指导性案件的迄今唯有对虚假诉讼进行监督的案件,而这一领域中检察监督的范围相当宽,既包括对确有错误的生效判决、裁定的监督,对调解书损害国家利益、社会公共利益情形的监督,对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员违法行为的监督,又包括对执行行为的监督。这就为今后遴选民事诉讼监督方面的指导性案例留下了相当大的空间,同时也意味着检察机关在办理引领性案件方面是可以大有作为的。

(作者为中国民事诉讼法学研究会常务副会长、南京师范大学教授)

[责任编辑: 佟海晴]