【关键词】

黑土地保护  休耕补贴资金监管  诉前磋商  推动地方立法完善

【基本案情】

黑龙江垦区是东北黑土地核心区域和重要的商品粮基地，在保障国家粮食安全中发挥着重要作用。由于长期过度开发利用、高强度种植单一作物和保护性耕作措施缺失等原因，近年来黑土地出现了不同程度退化问题。2016年以来，黑龙江垦区探索实行耕地轮作休耕制度试点。轮作休耕的目的是优化种植结构，实现用养结合，防止地力过度消耗，让黑土地休养生息、恢复元气，促进农业可持续发展。为有序推进耕地轮作休耕，中央财政主要采取直接发放现金或折粮实物补助的方式，将补贴资金落实到县乡、兑现到农户。

2018年3月，土地承包人张某与原黑龙江省农垦牡丹江管理局下属的某国营农场签订600亩耕地休耕协议，约定：休耕时限2018年3月25日至2020年10月25日。休耕期间承包人除按规定要求可以种植用以培肥土壤的绿肥作物外，不得私自种植其他任何作物。若私自种植其他作物，不予发放休耕补贴。2018年11月，某国营农场在明知该土地未按政策休耕的情况下，仍一次性向承包人张某违规发放休耕补贴资金人民币30万元。2019年6月，根据《中共中央、国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》精神，黑龙江省农垦总局启动集团化改革，原黑龙江省农垦牡丹江管理局改制为某农垦集团有限公司牡丹江分公司（简称“农垦牡丹江分公司”），农垦系统承担的行政权力事项及其他行政职能移交属地政府。截至2021年，虎林市农业农村局作为职能承接单位一直未向张某追缴休耕补贴款。

【检察机关履职过程】

（一）立案调查。2021年5月，黑龙江省人民检察院农垦分院（简称“农垦分院”）在部署开展黑土地公益保护法律监督专项工作中，发现案涉土地承包人存在未实际休耕而违规领取休耕补贴款的情况。同年6月10日，经请示黑龙江省人民检察院指定管辖，农垦分院迅速立案调查，通过卫星遥感、现场勘查、调阅资料、走访询问、座谈交流等多种方式，对问题线索逐一进行核实，查明某国营农场明知案涉耕地处于复种状态，不符合休耕补贴款发放标准，仍违规发放休耕补贴款人民币30万元，造成国有财产损失。根据《中华人民共和国土地管理法》、原农业部、财政部《关于做好2018年耕地轮作休耕制度试点工作的通知》和《黑龙江省农业资源及生态保护补助资金管理实施细则》等规定，农业农村主管部门负有对休耕补贴资金审核、发放以及追缴的职责。

（二）诉前磋商。2021年6月24日，农垦分院就休耕补贴资金监管职责、黑土地休耕政策落实等问题召开公开听证会，邀请虎林市农业农村局、农垦牡丹江分公司、某国营农场、黑龙江省人大代表、人民监督员和法学专家等参加。经听证，明确了原黑龙江省农垦牡丹江管理局及其下属的某国营农场未尽到监管职责，造成国有财产流失，虎林市农业农村局作为行政职能承接单位，对某国营农场违规发放的休耕补贴款负有依法追缴的职责。会后，农垦分院与虎林市农业农村局、农垦牡丹江分公司、某国营农场召开行政公益诉讼诉前磋商会议，相关负责人员对违规发放休耕补贴款的事实予以确认，表示将依法追缴违规发放资金，认真落实监管责任。

（三）督促履职和移送线索。2021年6月25日，在农垦分院督促下，虎林市农业农村局通知承包人张某退还了休耕补贴款人民币30万元。检察机关将违规发放补贴的问题线索移送纪检监察机关处理，相关责任人员因在休耕补贴资金发放过程中审核把关不严，未认真履行职责，违反工作纪律，受到党内严重警告处分。

（四）推动地方立法完善。为推动黑土地保护利用法治化、规范化，检察机关结合案件办理，向相关地方立法牵头起草单位提出“将黑土地轮作休耕制度和专项补贴资金保护纳入检察公益诉讼”的建议。2021年12月23日，黑龙江省第十三届人大常委会第二十九次会议审议通过《黑龙江省黑土地保护利用条例》，明确了轮作休耕等多项保护措施，并规定“对黑土地保护和利用负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，人民检察院应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院可以依法提起诉讼。”

【典型意义】

（一）督促行政机关履行休耕补贴资金监管职责，确保耕地轮作休耕政策落到实处。实行耕地轮作休耕制度，是党中央着眼于生态文明建设和粮食生产安全作出的重大决策部署，对于提高土壤有机质含量、提升地力，实现用养结合具有重要意义。近年来，国家出台一系列惠农政策，不断加大对东北黑土地保护利用的支持力度，推进东北黑土区轮作休耕制度化常态化实施。检察机关在环境资源和国有财产保护领域公益诉讼检察工作中，要把轮作休耕制度落实情况与相关政策性补贴、补助和专项资金保护作为切入点和着力点，通过诉前磋商、检察建议等方式督促行政机关依法履行监管职责，增强行政机关依法行政的主动性、积极性，保障“真休耕、真补贴”，为促进黑土地资源永续利用和农业可持续发展凝聚公益保护合力。

（二）积极通过诉前磋商实现公益保护最佳司法状态。《人民检察院公益诉讼办案规则》第七十条明确规定了行政公益诉讼诉前磋商程序，对及时督促行政机关依法履职，实现双赢多赢共赢具有积极意义。针对黑土地轮作休耕监督核查、专项补贴资金发放环节存在的职能衔接不畅、行政监管盲区等问题，检察机关可以运用“公开听证＋圆桌磋商”相结合的工作模式，通过诉前磋商程序，督促行政机关自我纠错，及时纠正违法行为，挽回国有财产损失，有效维护国家利益和社会公共利益。

（三）以能动检察履职助推法治建设，推动轮作休耕、公益诉讼纳入黑土地保护地方性法规。将黑土地保护利用纳入法治化轨道，是贯彻落实习近平总书记关于黑土地保护重要指示精神的具体举措，是保障国家粮食安全的现实需求。检察机关在办理公益诉讼案件过程中，不仅要善于发现监管中存在的盲区和空白，有针对性地提出改进建议，更要推动相关问题从“末端”治理向“前端”预防延伸，以能动履职助推系统治理、依法治理、综合治理和源头治理。要在遵循顶层设计的前提下，充分发挥基层的首创精神和“试验田”作用，推动完善地方性法规，进一步细化《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》规定的生态环境和资源保护领域公益诉讼适用范围，充分发挥检察公益诉讼制度保护黑土地资源的重要作用，逐步形成行之有效的经验，为国家层面立法提供实践依据，促进国家治理体系和治理能力现代化。

【相关规定】

《中华人民共和国土地管理法》（2019年8月26日修改）第三十六条

《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年6月27日修改）第二十五条第四款

《人民检察院公益诉讼办案规则》（2021年7月1日施行）第七十条

《黑龙江省黑土地保护利用条例》（2022年3月1日施行）第六十一条