【关键词】

黑土地保护  湿地保护  违规建坝  诉前检察建议

【基本案情】

内蒙古自治区东北部是我国黑土区的重要组成部分。新巴尔虎左旗罕达盖苏木湿地位于大兴安岭森林与呼伦贝尔草原交界的黑土过渡带，是当地牧民的重要牧场和众多野生动物的栖息地。湿地作为珍贵的自然资源和重要的生态系统，有“地球之肾”和“生物基因库”的美誉，具有涵养水土资源、蓄洪防旱、净化环境、调节气候、保持生物多样性、防治土壤沙化等综合功能，对于防止黑土地“变薄、变瘦、变硬、变污”发挥着重要作用。

2020年4月，呼伦贝尔市人民检察院在办理某生态农业公司涉嫌非法占用农用地刑事案件过程中，发现该公司未经行政主管部门审批，非法占用大量退耕还林地、天然和人工牧草场、沼泽湿地等，先后在湿地上违规修建多处水坝用于灌溉，当地政府及职能部门可能存在怠于履行监督管理职责的情形，致使国家利益和社会公共利益长期受到侵害。

【检察机关履职过程】

（一）调查核实。发现违规建坝截断湿地水源的公益损害案件线索后，呼伦贝尔市人民检察院邀请公安机关、水利部门工作人员和生态环境方面的有关专家等联合开展现场勘查，研究论证水坝对周边生态环境的影响。为掌握违建水坝截断湿地水源的全貌，承办检察官运用无人机从不同高度、多个视角对现场重点区域进行航拍、测量并形成《初步调查报告》，认为9处违建水坝阻断上游水源，导致下游湿地干涸、植被枯萎，造成牧民的牲畜和野生动物无处饮水，严重破坏了沼泽湿地及周边生态平衡。根据原国家林业局《湿地保护管理规定》和《内蒙古自治区湿地保护条例》等相关规定，新巴尔虎左旗人民政府负责建立健全湿地保护与合理利用管理协调机制，负有湿地保护工作的领导职责，因其未依法履行职责，致使湿地遭到破坏。

（二）制发诉前检察建议。2020年5月7日，呼伦贝尔市人民检察院作出立案决定并发出诉前检察建议，督促新巴尔虎左旗人民政府依法全面履行监督管理职责：一是责令某生态农业公司停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施，修复被破坏的湿地生态环境；二是切实加强对湿地的日常监管及保护，堵塞监管漏洞；三是建立长效监管机制，杜绝类似现象发生。同时，考虑到当地正值春季植被返青、亟需水源的关键时期，建议新巴尔虎左旗人民政府务必在规定期限内依法整改完毕。

（三）落实整改情况。新巴尔虎左旗人民政府对检察建议高度重视，迅速成立专项整改工作领导小组和湿地保护管理工作领导小组，专题研究制定整改方案，全面加强对辖区湿地、河湖、耕地、林地、草地等保护工作的监督管理。考虑到拆除违建水坝对流域土地、水文、水质及生态环境安全的影响，详细了解牧民群众对现有堤坝道路的使用需要，旗政府最终确定了兼顾保障湿地全流域水流畅通和方便牧民生产生活需求的集水泄流方案，并向某生态农业公司下达限期整改通知。

2020年5月26日，新巴尔虎左旗人民政府向呼伦贝尔市人民检察院书面回复整改情况，表示已责令某生态农业公司采取铺设涵管等措施对检察建议书指出的违建堤坝进行综合疏浚，并经主管部门验收合格。此外，新巴尔虎左旗人民政府还研究制定《新巴尔虎左旗湿地保护管理办法》，编制《新巴尔虎左旗湿地保护规划》，开展湿地生态保护执法检查和宣传等，建立健全长效机制，全面加强湿地保护工作。

（四）跟进监督。2021年5月，呼伦贝尔市人民检察院对湿地修复情况进行“回头看”，发现一处堤坝再次堵塞，立即告知新巴尔虎左旗人民政府进行了疏通。截至目前，下游全流域湿地和草原已得到恢复，干涸多年的河流重现生机。某生态农业公司及其负责人任某因犯非法占用农用地罪已被依法追究刑事责任，并承担生态修复赔偿责任。

【典型意义】

（一）践行山水林田湖草生命共同体理念，督促地方政府及其职能部门依法履行湿地保护职责。2021年12月24日通过的《中华人民共和国湿地保护法》，明确了县级以上人民政府对本行政区域内湿地负有保护职责。对于湿地生态环境保护和管理职责履行不到位，或者对长期以来存在的侵占、破坏湿地等违法问题排查整治不彻底，致使国家利益和社会公共利益受到侵害的，检察机关要充分发挥公益诉讼检察职能作用，主动融入山水林田湖草整体保护和系统治理大局，督促行政机关及其职能部门依法履行湿地保护、修复和管理职责，维护好湿地生态功能及生物多样性，积极助力黑土区山水林田湖草整体保护、系统治理和良性发展。

（二）因地制宜探索一体化监督办案，推进检察工作融合创新发展。检察机关办理破坏生态环境和资源保护领域的刑事、民事公益诉讼和行政公益诉讼案件，要坚持系统观念，不断增强“四大检察”融合发力、一体化办案的理念，在案件线索移送、证据共享、认罪认罚与公益损害赔偿、庭审协调配合等方面加强内部协作。有条件的检察机关可以探索实行生态环境与资源保护领域刑事检察与公益诉讼检察一体化办案机制，对破坏生态环境资源保护类案件的刑事责任、民事责任以及行政机关监管责任一并审查，有效发挥打击、监督、保护等职能作用，实现刑事追究、督促履职、公益损害修复并举。

【相关规定】

《中华人民共和国环境保护法》（2014年4月24日修改）第二条、第六条

《中华人民共和国湿地保护法》（2022年6月1日施行）第二十八条、第四十五条、第六十二条

《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年6月27日修改）第二十五条第四款

《人民检察院公益诉讼办案规则》（2021年7月1日施行）第三十六条

《内蒙古自治区湿地保护条例》（2018年12月6日修改）第五条、第十八条、第二十二条