视频文字实录

【采访对象】

朱列玉 全国政协委员

邱景辉 最高人民检察院第八检察厅副厅长

林淑瑜 广东省人民检察院第八检察部主任

赵一瑾 广东省人民检察院第八检察部检察官

黄冠英 广东省消费者委员会副秘书长

彭玺 广东省消费者委员会法务监督部主任

孙贵义 广东省生态环境厅法规与标准处副处长

【解说】立法供给不足，调查取证难，公益诉讼有难题。

【朱列玉】我们不能够调查，但是你能不能给我发调查令。

【解说】巩固司法实践成果，公益诉讼专门立法是否可行？

【邱景辉】他们在履职过程当中，特别关注公益诉讼的专门立法。

【解说】《推动公益诉讼专门立法》，全国两会特别节目《我建议》即将播出。

【解说】2023年2月26日，全国政协委员朱列玉抵达北京，参加全国政协十四届一次会议。此次，他带来了一份关于制定中华人民共和国公益诉讼法的提案。朱列玉之所以关注公益诉讼制度，是源于2016年，他作为律师代理的一起消费公益诉讼赔偿案。

【朱列玉】有一帮人专门卖病死猪肉，后来公安抓人（法院）判刑没有问题的，但是它给消费者造成很多的损失，消委会就委托我作为一个代理人，我们就一起去进行公益诉讼。

【彭玺】我们就从这个案子入手，进行了一些探索和研究，突破性地提起了惩罚性赔偿金的诉求。

【解说】根据食品安全法的规定，单个消费者除要求赔偿损失外，还可以提请支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金。可消费者委员会代表众多消费者发起公益诉讼，提出惩罚性赔偿诉求，却面临着惩罚性赔偿诉求无明确依据、赔偿金如何计算、取证难等问题。最终，一审法院对于惩罚性赔偿这一诉求并未予以支持。之后广东省消费者委员会上诉至广东省高级人民法院，广东省高院于2020年12月作出终审判决，明确支持消委会主张惩罚性赔偿诉求，但因金额计算标准、计算方式等问题，并未支持诉请的惩罚性赔偿金。这起案件却在司法界引发了广泛关注。

【彭玺】这在当时的公益诉讼司法实践中是一个非常大的突破，法律专家称他为是可以载入消费维权和公益诉讼史册的这样一个举措。

【解说】此后，广东省消委会并未放弃消费公益诉讼惩罚性赔偿司法实践，他们向广州市中级人民法院提起四宗消费民事公益诉讼，请求判令违法生产销售假盐的被告承担销售价款10倍的惩罚性赔偿金1480243.4元。最终，法院支持了广东省消委会的诉讼请求。这也是全国首例消费者组织获得惩罚性赔偿金的消费公益诉讼。但最终，这笔赔偿金由于无法确定具体消费者，由法院上缴国库。

不同法院，判决结果并不一致，这也说明在司法实践中，对于惩罚性赔偿存在争议。朱列玉认为，根本原因在于公益诉讼相关法律规定比较分散；对于一些问题的规定比较原则，甚至没有规定。比如公益诉讼主体资格问题，是否可以提请惩罚性赔偿？赔偿金的管理使用等等。这些问题都需要通过公益诉讼专门立法来解决。全国两会前夕，朱列玉针对这些问题进行了一系列走访调研。

【调研现场】

【字幕】广东省消费者委员会

【彭玺】从司法实践的一个结果来看，食品安全类的惩罚性赔偿金，目前法院普遍都是支持的。我们了解到，有些法院对于非食品类的欺诈的这样一个惩罚性赔偿，就是说法院对此是有保留意见的，可能就没有那么支持，所以可能从这一块也有一些突破或者说有一些其他的规定。

【黄冠英】我们希望能够通过立法确立这么一个制度，使我们能够提起惩罚性赔偿，更好地对一些严重侵害消费者权益的行为作出起诉，让他们得到应有的惩罚。

【解说】2015年7月1日，全国人大常委会授权最高人民检察院进行公益诉讼试点。2017年7月1日，民事诉讼法、行政诉讼法修改，确立检察公益诉讼制度并全面推行。经过多年司法实践，检察机关成功办理了很多典型案例。

【林淑瑜】我们有一个案件，就是用工业松香拔鹅毛，就是用工业松香，是不允许的嘛，用于食品加工的话。对这个案子，汕头市检察院是提出了单独民事公益诉讼。那么提出了就是总额加上这个10倍惩罚性赔偿，一共是300万的赔偿金的诉讼请求。二审就到了省法院，这个省法院非常支持检察机关提出惩罚性赔偿。这也是全国首例由省级法院作出判决的惩罚性赔偿案件。

【解说】但检察机关是否可以提出惩罚性赔偿，现行法律并没有明确规定。

【林淑瑜】只是在我们省人大这个决定里头，它有授权我们探索惩罚性赔偿。另外一个就是在中央深改委的文件里面，也有特别要求，在食品药品领域，检察机关可以探索开展这个惩罚性赔偿。

【解说】2020年7月，广东省人大常委会通过了《关于加强检察公益诉讼工作的决定》。该决定在拓展公益诉讼案件范围、重点领域工作和机制建设、调查核实措施、惩罚性赔偿制度等方面作出了规定。这一决定也给广东省人民检察院在探索惩罚性赔偿等方面提供了法律依据。而如果对公益诉讼进行专门立法，除了需要明确检察机关可以提起惩罚性赔偿外，惩罚性赔偿的适用范围也需要做出相应规定。

而对于惩罚性赔偿金的管理问题，目前检察机关普遍通行的做法是上缴国库。如何将这笔钱用好，更广泛地用于生态环境修复或者相关消费者的赔偿，需要从国家立法层面予以规定。

【调研现场】

【字幕】广东省人民检察院

【赵一瑾】环境修复的还好一点，就是食药的话，如果他有当事人主张或者真正有一些损害的话，是从国库里面拿出来用于公益的保护，其实我们之前也一直在推动，如果是从国家立法层面去解决了制度性的问题，然后把它予以规定，然后下面再去具体的实施可能是会更顺的。

【解说】广东省消委会在消费公益诉讼惩罚性赔偿金的管理上进行了一系列探索尝试。其中一个方法就是公益诉讼所得赔偿金，相关消费者可以通过私益诉讼程序申请提取，如果诉讼时效届满后，赔偿金仍有剩余，就全部上缴国库。

【调研现场】

【彭玺】那后来呢，我们的思路是有一定的延伸的，就比如说我们2018年的问题海鲜的公益诉讼，我们就在法院的主持下呢，跟被告达成了和解。将这个惩罚性赔偿金的诉求转化为由被告购买同等金额的检测试剂，提供给海鲜市场做食品安全检测。那这样的话，就把被告从一个侵权者的身份转变为就是共同参与食品消费安全保护的这样一个参与者。

【朱列玉】经验好，维护消费者权益了，这个好。

【朱列玉】那么这个钱拿过来以后，我觉得首先应当赔偿受害人，剩下的钱要么就是说应当有一笔消费者的基金，比如说我消委会成立一个消费者基金，放到基金里面去，那么下一步还得用。那么或者有一些钱实在没地方去了就把它上缴国库。

【解说】广东检察机关对“惩罚性赔偿金纳入公益诉讼相关专项基金”的想法表示认可。但也提出，这一路径可能不一定适用于所有公益诉讼。

【调研现场】

【林淑瑜】比如说生态环境损害赔偿金，它的赔偿金是有专门的规定，现在是归国库管理。那么我们生态环境公益诉讼这一块是参照执行，这一点可能下来也需要有一个衔接，但是食品药品这一些就是我们诉请赔偿金比较多的领域，没有明确规定，在这一块可以重点发力。

【解说】广东省消委会作为社会组织，在进行消费公益诉讼中面临调查取证难的问题。而相比司法机关，他们的手段更加单一，只能通过电话调查等一些传统方式，主要依赖律师或检察机关的调查取证成果。

【调研现场】

【彭玺】那么我们也非常期待后续公益诉讼法能够赋予我们消费者更多更广的调查取证权利。

【朱列玉】在我们的诉讼里能不能这样，比如说我们消委会，我们提请一个公益诉讼，我们不能够调查，但是你能不能给我发调查令，申请人民检察院或者人民法院发出调查令，由社会组织去调查。

【解说】调研中，朱列玉还关注到社会组织在提起公益诉讼中的诉讼费问题。据广东省消委会介绍，他们在提起公益诉讼过程中会向法院申请减免，但能否减免，法院的做法并不一致。

【调研现场】

【朱列玉】这个诉讼费是减免好还是不收好呢？

【彭玺】我们希望是不收。

【朱列玉】最好立法上规定就不收。

【解说】针对诉讼费的问题，朱列玉在广东省生态环境厅调研时，也听到了同样的声音。

【调研现场】

【字幕】广东省生态环境厅

【孙贵义】因为这个环境公益诉讼案件，包括生态损害赔偿案件标的相对比较大一点，这样的话诉讼费可能比较贵，有可能几万块，10万块以上。像这种费用，如果是诉讼费不能够免，或者说不能够缓交，那么在立案源头上，这个立案可能就成了一个问题。

【解说】无论是消费公益诉讼还是生态环境公益诉讼，如果索赔金额较大的话，相应的诉讼费用就会更高。但诉讼就有败诉的风险，因为公益而最终需要承担高额诉讼费的风险，会打消很多社会组织的诉讼积极性，导致社会组织面对一些重大案件诉讼时会望而却步。但倘若公益诉讼免交诉讼费，是否会造成滥诉而导致法院案件积压，浪费司法资源呢？

【调研现场】

【字幕】广东省生态环境厅

【孙贵义】如果说这个诉讼没有门槛肯定也不行，所以诉讼费用问题制度怎么设计，怎么优化，可能还是要认真地思考一下。

【字幕】广东省消费者委员会

【黄冠英】我们作为社会公益组织，并且有一定的门槛，其实我们提起一个公益诉讼，我们的压力是很大，或者要做的工作是很多的。所以其实我们的诉讼成本除了诉讼费之外，还有其他很多工作。所以我们很希望这个瓶颈能够打开，那么让公益诉讼能够发挥更大的作用。

【解说】通过调研听取意见，朱列玉认为，公益诉讼还是不收诉讼费为好。

【朱列玉】我们可以在源头上给他进行，设一些门槛，不是什么事情你都可以公益诉讼的，不一定要通过诉讼费这个方式来去限制它，那么现在我觉得还是重在鼓励，还是应当把诉讼费给取消掉。

【解说】近几年，公益诉讼专门立法一直都是两会期间呼声较高的立法项目。不断有全国人大代表、全国政协委员通过议案、提案的方式提出立法建议。据不完全统计，相关议案、提案至少在50件。

【邱景辉】我们作为主要的议案建议提案的办理单位，也深切感受到广大的人大代表、政协委员他们在履职过程当中呢，特别关注公益诉讼的专门立法，甚至呢，也给我们提出了很好的方案、草案，以及我们应当注意的一些具体操作方面的问题。

【解说】为贯彻落实党的二十大关于“完善公益诉讼制度”的重大部署，最高人民检察院将推动检察公益诉讼专门立法纳入当前和今后一个时期重点工作。一方面是源于检察机关在公益诉讼中积累了大量实践经验，形成了普遍接受的办案规则。这些经验和规则需要上升为法律从而固定下来。

【邱景辉】经过这几年的发展，确实是我们也深切地感受到，检察公益诉讼专门立法，正是有了这些大量的单行法的补充、配套，那么形成了相对完备的一个法律框架体系，包括司法解释，地方性法规等等。这些就为我们制定一部专门的公益诉讼法，或者说专门的检察公益诉讼法奠定了比较坚实的基础。

【解说】而另一方面，实践中出现了的一些问题也急需一部高质量的公益诉讼法来确保检察机关更好地履行法律监督职能，更好地推动公益诉讼制度高质量发展。

【邱景辉】从立法对公益诉讼的授权，它其实同时也是一个限权，就是全国人大常委会在相关的单行法中，针对某个领域，某个公益损害的情形，授权检察机关可以依法提起公益诉讼的同时，事实上是在对检察机关拓展公益诉讼案件范围的一个规范。希望今年的两会，经过充分的讨论，能够帮助最高检，研究出符合我们中国实际的，特别是能够解决公益诉讼制度高质量发展当中面临的一些瓶颈问题、操作问题等等制度发展当中的必须解决的难题，能够通过立法给我们提供更多的支持和保障。

【解说】3月3日，全国政协委员朱列玉还在完善他的提案。他希望能够发动全社会的力量，推动公益诉讼制度更加完善。

【朱列玉】公益诉讼要发动整个社会的参与，因为公益诉讼是保护老百姓的合法权益，如果能发动他们的有序参与，对于促进公益诉讼的发展会起到很好的作用。

（记者：何昆 摄像：李海松 策划：何昆）