不仅要把法律明确赋权的食品药品安全等“4+1”领域案件办好，还要办好群众反映强烈的“等”外公益诉讼案件……从“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”——

公益诉讼“等”外探索　等来哪些变化

江苏省兴化市检察院第五检察部检察官来到中共兴化县委旧址，对检察建议落实情况“回头看”。本报记者卢志坚 通讯员樊金如 王同叶摄

江西省龙南市检察院检察官到乌石围实地调查围屋保护情况。本报记者胡文星 通讯员胡勇正 段小东摄

问题是时代的声音，更是努力的方向。随着办案实践逐渐丰富，越来越多“等”外领域公共利益受到侵犯的案例进入公益诉讼关注视野。

“等”外领域公益诉讼案件增长的背后有何深意，聚焦在哪些领域？拓展公益诉讼案件范围应当遵循怎样的办案原则？带着问题，记者日前进行了深入采访。

突出办理全国人大及其常委会明确要求的新领域案件。新领域案件立案应当同时满足四个条件——

根据民事诉讼法、行政诉讼法、英烈保护法的有关规定，检察机关目前提起公益诉讼的法定范围是生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈名誉荣誉保护等领域，俗称“4+1”领域。

步入新时代，人民群众对于民主、法治、公平、正义、安全、环境愈加关注，期望检察机关拓展公益诉讼案件范围、加大工作力度。对此，党的十九届四中全会明确提出“拓展公益诉讼案件范围”。

民有所呼，检有所应。最高检将公益诉讼“等”外领域探索原则从“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”，强调不仅要把法律明确赋权领域的案件办好，还要以高度负责的精神，积极办理群众反映强烈的其他领域公益诉讼案件，为健全完善立法提供实践依据。

“秉持法治和理性的精神，牢牢把握办案的规范性和质效。”最高检检委会委员、第八检察厅厅长胡卫列指出，与法定领域办案相比，公益诉讼新领域探索要求首先针对是否纳入监督范围进行准确判断，而判断的核心标准归结到底就是以人民为中心的理念和双赢多赢共赢理念，这就要求办案人员对理念有更深的理解与把握。

上海市检察院副检察长许祥云也认为，检察机关增强做好公益诉讼检察工作的责任感和使命感的同时，坚持稳妥原则，遵循司法谦抑性规律，以公共利益为核心，不随意外延“公共利益”范围，不能将私益或部分群体的利益混同于社会公益，更不能有包揽全局、包打天下的想法。

那么，如何拓展公益诉讼案件范围才能确保不“越位”，又能够更好地保护公共利益呢？记者采访了解到，为规范和引导新领域案件办理工作，积极稳妥拓展公益诉讼案件范围，最高检日前专门下发《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》（下称《指导意见》）。

“突出办理全国人大及其常委会明确要求的新领域案件。”《指导意见》明确，要认真贯彻落实《第十三届全国人民代表大会第三次会议关于最高人民检察院工作报告的决议》批准的下一阶段工作安排中明确提出的“积极、稳妥办理安全生产、公共卫生、生物安全、妇女儿童及残疾人权益保护、网络侵害、扶贫、文物和文化遗产保护等领域公益损害案件”，紧紧围绕全国人大常委会立法工作计划、监督工作计划，重点办理拟出台、修订的法律或者执法检查涉及的新领域案件，主动回应、不断满足人民群众美好生活需要。

《指导意见》还特别强调，要从严把握新领域案件的立案条件。新领域案件立案应当同时满足四个条件：

——国家利益或者社会公共利益遭受严重侵害或者存在重大侵害危险，人民群众反映强烈；

——侵害行为违反法律强制性规定，具有明显的违法性；

——现有行政执法制度机制严重失灵或者存在明显短板，难以有效解决公益侵害问题；

——没有其他适格主体可以提起诉讼，难以通过普通民事、行政、刑事诉讼有效实现公益保护。

“对于新领域的拓展探索，要注重做足做实调查取证、研究论证、民意舆情研判等相关工作，积极争取地方党委、人大、政府等各方面和人民群众的支持，努力实现政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。”胡卫列补充道。

探索开展安全生产领域检察公益诉讼，对不作为、乱作为、不依法行使职权的行为坚决说“不”——

“我在调研中了解到，人民群众非常期盼能够扩大检察公益诉讼的案件范围，尤其是安全生产领域。”谈及拓展公益诉讼案件范围，全国政协常委、国务院参事甄贞告诉记者。

天津港“8·12”火灾爆炸事故；深圳“12·20”滑坡事故；响水“3·21”爆炸事故……近年来，安全生产形势严峻复杂，曾发生多起重特大事故，给民众生命财产安全造成重大损失。

“安全生产如果出现问题，危害的将是不特定多数人的生命财产安全，危害公共利益、国家利益。”在江苏省连云港市海州区检察院检察长唐张看来，确保生产安全，需要职能部门更加积极作为，恪尽职守。对此，检察机关需将安全生产纳入公益诉讼领域，督促相关职能部门做好监管工作，夯实安全生产基础、完善监管体制机制，强化安全执法监督，不能有丝毫懈怠。

最高检指出，安全生产领域公益诉讼诉前检察建议和诉讼请求，主要以纠正违法行为、停止安全侵害、排除安全隐患等为主。这也意味着，探索开展安全生产领域检察公益诉讼，就是要督促职能部门严格依法履职，对不作为、乱作为、不依法行使职权的行为坚决说“不”。

今年6月至7月，黑龙江省七台河市检察机关在全市范围内开展了燃气安全管理公益保护法律监督专项工作，对燃气行业全链条进行了监督。最终查实17家瓶装液化气换气站存在非法经营的情形；40个钢瓶已超过检测期限或超过使用年限；13辆用于运输瓶装液化气的车辆无危险物品运输许可证等20类违法违规问题。

针对存在的问题，七台河市检察院向市、县（区）两级共计10个行政机关提出诉前检察建议23份。通过向公安机关移送违法问题案件线索，8人被处以行政拘留处罚。

“办案中，检察机关秉承双赢多赢共赢的监督理念，积极与行政机关沟通，召开圆桌会议，通过督促、协调、配合，形成工作合力，共同推动问题解决。同时，对非法经营换气站没有一刀切将其取缔，而是帮助其规范经营。”七台河市检察院有关负责人告诉记者。

今年3月以来，浙江省杭州市萧山区连续发生多起救护车被限高设施阻拦、延误救治的事件，引发媒体关注、群众热议。萧山区检察院公益诉讼部门迅速反应，展开调查，在该区13个镇街发现44处限高设施存在阻碍消防和卫生急救等救援车辆通行的隐患。萧山区检察院依法向相关镇街制发行政公益诉讼诉前检察建议，督促相关镇街及时整改，并运用科技手段对保留的限高设施改造升级，实现对应急车辆自动识别、智能施行。

“安全生产监管的重点是风险和隐患，如果没有事故或公益损害后果作支撑，检察机关对风险和隐患可能造成的危害轻重程度难以判断，对立案和监督的相关标准难以确定。”最高检副检察长张雪樵接受媒体采访时坦言，公益诉讼在安全生产领域的应用还存在缺乏标准、难以确定监督对象、相关法律法规不完善等堵点、难点，他建议从完善安全生产领域民事和行政公益诉讼制度并推动试点、探索安全生产领域预防性公益诉讼、探索安全生产领域民事公益诉讼的诉前程序等方面，打通堵点、纾解痛点，加快公益诉讼制度在安全生产领域的建设进程。

完善文物保护公益诉讼法律体系。文物和文化遗产保护公益诉讼工作在地方检察院开展得风生水起——

守护群众生命财产安全的同时，加大对文物和文化遗产司法保护力度，也成为各级检察机关公益诉讼“等”外探索的热点领域。各级检察院积极履职，“像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产”，回应公众关切。

“目前文物和文化遗产没有被明确为公益诉讼的领域，相关工作开展缺乏系统性，不能满足当前文物和文化遗产保护的需要。建议在修改文物保护法、城乡规划法、非物质文化遗产法等相关法律法规时，分别增加检察公益诉讼条款。授权检察机关对妨害文物保护、损害国家利益和社会公共利益的行为，依法提起检察公益诉讼。”全国人大代表、贵州省正安县贵州神曲乐器制造有限公司负责人郑传玖接受本报记者采访时掷地有声。

事实上，近几年的全国两会上，像郑传玖一样关注文物和文化遗产保护的代表、委员不在少数。继今年1月全国检察长会议，今年两会最高检工作报告再次强调，要积极、稳妥办理文物和文化遗产保护等领域公益损害案件。

记者采访了解到，今年以来，最高检作为拓展公益诉讼案件范围中央改革任务的牵头单位，经与住房和城乡建设部、文化和旅游部、国家文物局等参加单位沟通，将完善文物保护公益诉讼法律体系，部署开展长城保护、大运河文化保护、革命文物保护等检察公益诉讼专项活动等列入实施规划和落实计划。同时，各级检察机关主动向党委、人大报告公益诉讼职能作用发挥情况，争取重视支持。截至今年7月，全国已有21个省级人大常委会作出支持或加强公益诉讼检察工作的专项决定，其中有15个省级人大常委会的专项决定中明确将“文物和文化遗产保护”纳入公益诉讼新领域案件范围。

文物和文化遗产保护公益诉讼工作在地方检察院开展得风生水起——

在新疆，自治区检察机关开展了文物古迹保护公益诉讼专项行动，截至目前，全疆检察机关接到涉及文物古迹保护公益诉讼案件线索80余条。检察机关通过向行政机关发出诉前检察建议，依法提起行政公益诉讼，促使自治区文物保护状况得到进一步改善。

在江苏，2019年以来，江苏省苏州市吴中区检察院针对辖区古墓葬保护现状，先后向相关文物保护单位制发了6份检察建议。董份、韩世忠、王鏊、秦仪等先贤的墓地和祠堂，在该院“吴文化检察公益保护行动”中陆续得以修缮完善。

在江西，赣州市检察院、龙南市检察院积极探索以公益诉讼检察职能推动被誉为“东方古罗马城堡、汉晋坞堡活化石”的客家围屋维修、保护、规划、利用工作。目前，申报世界文化遗产名录的47座围屋三年维修计划进展顺利。

“检察机关在探索开展文物和历史文化遗产公益诉讼保护过程中，也存在一些突出问题和困难，如相关行政机关履职尽责的标准有待进一步明确、提起公益诉讼的法律依据不足或者存在争议、缺乏具体评价标准和配套政策支持等。”

胡卫列表示，最高检将与住建、文旅、文物保护等行政职能部门加强协作，不断增强文物和历史文化遗产保护的合力。

10月19日，国家文物局督察司主动来最高检第八检察厅围绕检察公益诉讼助力文物保护主题进行会谈。双方围绕如何贯彻落实习近平总书记关于文物工作一系列重要指示精神，推动文物保护法修改完善，加强文物执法与检察公益诉讼办案协作，联合开展调研、培训、案例发布等进行了充分交流，并达成初步共识。近期住建部还与最高检举办了关于历史文化保护的联合视频培训。

积极、稳妥开展未成年人公益诉讼“等”外探索。努力做到“办理一案、治理一片”——

如果说，文物或文化遗产保护是守护历史，那么关注未成年人权益保护则是守护未来。

未成年人健康成长关系国家未来和民族复兴。习近平总书记强调，全社会都要了解少年儿童、尊重少年儿童、关心少年儿童、服务少年儿童，为少年儿童提供良好社会环境。

最高检党组心系未成年人成长，强调聚焦人民群众反映强烈的未成年人保护热点、难点和痛点问题，立足检察机关法律监督职能和承上启下诉讼地位，积极充分履职，推动形成全社会保护合力，促进国家治理体系和治理能力现代化建设。

保护未成年人权益，公益诉讼检察大有可为。今年5月，最高检印发《关于加强新时代未成年人检察工作的意见》中明确指出，检察机关要对有关部门怠于履职，侵害未成年人权益的，依法通过检察建议、公益诉讼等方式开展法律监督，努力做到“办理一案、治理一片”。

记者采访了解到，去年以来，多地检察院已对食品药品安全、产品质量、烟酒销售、文化宣传、网络信息传播以及其他领域侵害众多未成年人合法权益的，积极、稳妥开展未成年人公益诉讼“等”外探索，办理了一批严重损害未成年人权益、社会关注强烈的公益诉讼案件，得到了人民群众的认可和赞誉。其中两起典型案件成为了样板——

福建福清市检察院发出公益诉讼诉前检察建议，争取党委政府重视支持，推动取缔、整改16所无证幼儿园，妥善安置1500名在园幼儿。

北京海淀区检察院针对向未成年人销售香烟问题，发出公益诉讼诉前检察建议，推动职能部门整改，并促进在全市范围开展集中整治，助力为学生创造无烟成长环境。

广州市检察机关创新未成年人公益诉讼办案机制积极探索涉未成年人公益诉讼新途径，受到媒体关注。2019年以来，该市检察机关共受理涉未成年人公益诉讼线索52条，办理涉未成年人行政公益诉讼诉前程序案件41件，发出诉前检察建议20份。

记者采访了解到，广州市检察院抽调两级院未检、公益诉讼及技术部门业务骨干，组建未成年人网络保护专案组，制定工作方案，加强对全市涉“未”民事、行政、公益诉讼业务的统筹指导，集中开展案例收集、法律法规梳理、对外调研等工作。

在健全办案机制的同时，广州市检察机关密切关注社会舆论新动向，筛选甄别符合未成年人公益诉讼范畴的线索，主动立案开展调查，及时回应群众关切。花都区检察院针对《装在口袋里的爸爸》《天真妈妈》等未成年人出版物被群众质疑有“美化自杀”等内容，及时向辖区文化广电旅游体育局发出检察建议，督促排查整改，回应了社会关切。

积极探索未成年人公益诉讼工作，延伸未成年人保护触角，内蒙古自治区额尔古纳市检察院日前从教育行业内聘任了22名未成年人检察公益诉讼观察员，让教育系统成为开展未成年人检察公益诉讼的“外援”。

未成年人检察工作没有止境。新修订的未成年人保护法明确，未成年人合法权益受到侵犯，相关组织和个人未代为提起诉讼的，检察院可以督促、支持其提起诉讼；涉及公共利益的，检察院有权提起公益诉讼。这无疑为检察机关开展未成年人公益诉讼工作披上一层坚厚的法律铠甲。

“未成年人保护公益诉讼涉及社会的方方面面，下一步检察机关会与审判机关、行政机关及政府部门、社会各界，就未成年人公益诉讼案件管辖、起诉、审判、法律适用、证据标准、执行等问题广泛沟通协调，建立健全信息共享、案情通报、案件移送和办案协作等制度，积极稳妥推进未成年人保护公益诉讼工作。”最高检有关部门负责人表示。

公共利益无小事，“等”外探索不能等。无论安全生产、还是文物和文化遗产抑或是未成年人权益保护，每一个领域的探索与实践都饱含了检察机关司法为民的情怀。目前，检察机关在生物安全、网络侵害特别是个人信息保护、扶贫、维护国防和军事利益等领域公益诉讼探索也紧锣密鼓地开展着，相信“等”外探索会“等”来更多的惊喜，为群众“等”来更多的“福祉”。

（本报全媒体记者徐日丹）