8月26日，未成年人保护处分制度研讨会在上海召开。中央政法委、最高法、最高检、公安部、民政部、团中央等机关有关部门负责人，以及来自全国十余省市的高校、研究机构以及公安机关、检察院、法院、青少年保护机构等单位的专家学者和实务界人士100余人参加了研讨会。与会专家从未成年人保护处分的基础理论、实践探索、制度设计、配套体系等角度，深入研讨了中国特色未成年人保护处分制度建立和完善的相关问题。
本次研讨会由中国刑事诉讼法学研究会少年司法专业委员会和上海市检察院联合主办，上海市徐汇区检察院承办。
保护处分的基本理论
如何理解保护处分制度？保护处分与保安处分的区别何在？
保护处分的理念基础。未成年人保护处分制度，一般是指对于实施了严重不良行为或触犯法律的行为，但因年龄或情节等法定原因，没有被追究刑事责任的未成年人，由公安司法机关和相关职能部门、社会组织等依法进行社会化帮教和必要的强制性矫治，预防再犯。与会代表认为，未成年人保护处分体现了儿童最佳利益和国家亲权的理念，一方面，保护处分关注未成年人未来发展，而不是对其过去行为的报应，关注行为人而不是行为；另一方面，保护处分强调早发现早干预，即使对未成年人自身的不良行为也是如此。
有代表认为，保护处分的着眼点应当在于教育和保护，理由如下：第一，未成年人犯罪并非未成年人自身的问题，症结在于成人社会，应当从加害人、被害人、社会环境等方面综合考量未成年人犯罪问题，强调教育而不是惩处；第二，根据实证研究，大脑新皮质中管理人的冲动、控制与理性思考的部分，其实在人的较晚时期，即青年期才能发育成熟，同时，大量实验也表明，童年时期遭受困境、虐待、忽视，以及在出现罪错行为时的不当干预，不利于青少年的成长发展，相反，会对其人格形成产生负面影响，导致难以融入社会。因此，相对于刑罚处罚，教育和保护符合未成年人的身心发育特点和成长规律。
保护处分与保安处分的关系。
与会代表认为，保安处分与保护处分尽管有类似之处，但实际上存在性质上的差别，具体表现在三个方面：第一，保护处分更为彻底地实现了对刑罚的超越，剔除了保安处分所残存的刑罚印迹；第二，保安处分立足于人身危险性的社会本位，保护处分则立足于少年保护、福利的权利本位；第三，保安处分虽然超越了犯罪与刑罚之间的逻辑对应，但实际仍以一定的社会危害行为为前提，保护处分则进一步超越了危害行为与处分之间的逻辑对应，可以适用于虞犯少年。
关于工读教育。与会代表认为，工读教育是我国比较成功和成熟的保护处分措施，对这一制度设置予以完善，将专门（工读）学校与其他机构、部门进行有效衔接，应当成为下一步工作的重点。
有代表认为，专门学校与检察机关进行配合衔接是最佳途径，不仅有利于专门学校发挥作用，更有利于对未成年人的矫治与保护。也有代表指出，社会上的问题少年，校园内屡犯暴力、难以管理的问题学生，需要类似专门学校这样的中间教育地带来矫正、教育，承担以教代罚的重担。
保护处分措施的适用困境及解决思路
保护处分制度是否有利于社会利益？在实践中能否被接受，其适用是否符合社会要求？
有代表认为，实践中适用保护处分措施存在如下困境：第一，社会化保护处分措施缺乏强制性。对有严重不良行为的虞犯未成年人，或者触法未成年人开展社会化帮教，完全依赖于适用对象及家长的主动配合，缺乏强制手段和后续措施，造成适用困难。第二，强制性保护处分措施缺乏司法化。对于送专门学校和收容教养机构这两个带有一定人身强制性的机构内实施保护处分措施，适用程序均采用行政审批方式，存在较大弊端，有必要进行诉讼化改造，引入司法审查和检察监督。第三，保护处分措施的适用条件和程序缺乏操作性。我国刑法对收容教养的适用条件只规定了“必要时”，刑事诉讼法也没有规定相应的诉讼程序，加之劳动教养废止造成执行场所不明，导致实践中收容教养制度在某种程度上虚置，难以激活。第四，保护处分制度的配套机制欠缺。一是缺乏配合衔接。实践中，掌握虞犯未成年人信息较多的是学校和教育部门，掌握触法未成年人信息较多的是公安机关，但相关数据信息等基础工作尚不够完善，与少年司法部门的对接也不甚顺畅；二是执行机制有待完善。当前专门学校收生困难，不断被撤并，专业性下降，收容教养对象无处安置，缺乏专门执行场所；三是考核机制欠缺。保护处分工作没有被纳入公安司法机关的考核体系，不被当作办案看待，工作人员缺乏积极性。
也有代表提出，针对保护处分措施适用过程中的问题，可以探索如下解决路径：第一，赋予社会化保护处分措施一定的强制性。对于虞犯未成年人和触法尚不严重的未成年人，应当以社会化的保护处分为主，但应当明确相关未成年人及其监护人有配合接受教育矫治的义务，明确不履行该义务的法律责任。第二，建立强制性保护处分措施的司法审查和检察监督机制。对于强制移送专门学校和收容教养措施，应当建立准刑事诉讼程序，参照刑事诉讼法关于强制医疗程序的规定，建立由公安机关移送检察机关审查后申请法院决定是否采取相应强制性保护处分措施的制度，并赋予未成年人及其监护人辩护权和上诉权。第三，出台相关司法解释或者执法细则。对各项保护处分措施，特别是强制性保护处分措施的适用对象、适用条件、适用程序和执行机制以及相关法律文书作出细化规定，以激活各项制度。第四，完善配套机制和措施。推动建立少年警务制度、少年矫正制度，提高公安机关、司法行政机关对保护处分制度的参与度和专业水平，夯实基础工作。深化保护处分执行场所和执行队伍建设，提高专业化水平，淡化惩罚色彩，强化教育属性。完善政法机关与教育部门、共青团等有关单位在保护处分工作上的配合衔接机制，尤其是信息数据互通。完善考核机制，将保护处分工作作为少年司法工作的重要内容，纳入考核指标。
保护处分的制度设计
保护处分是否就是一味“容错”？保护处分制度如何区分不同的罪错行为实现合理教育？
构建未成年人罪错行为分级干预制度。有代表认为，保护处分制度在我国的落实，有赖于未成年人罪错行为分级干预制度的构建。这一制度的提出，契合我国现实：第一，立足国情。在我国，犯罪的概念和范围与国外有一定差异，很多治安问题在国外是按照犯罪来处理的。在我国语境下探讨保护处分，涉及刑法和治安管理处罚法的诸多内容。第二，找准问题，即前期管不住，后期管不好，干预效果不甚理想。第三，解读实践。积极吸收基层的实践做法，为分级干预制度的构建提供经验。第四，构建本土理论。舶来品要在我国生根开花，需要本土理论的支撑，这个本土理论就是司法规律。不能忽略少年司法规律的特殊性，即强调前沿和后伸，进行早期干预，注重教育感化挽救的效果。第五，创新制度。分级干预制度在我国的落地，需要进一步完善立法，如通过修改预防未成年人犯罪法，与现有法律形成良好对接。
也有代表指出，应当通过完善相关立法，建立罪错未成年人分级干预体系，建立多元化保护处分措施，这既是未成年人保护与犯罪预防的现实需要，也是构建我国未成年人法律体系的需要。分级干预体系应当对接学校对不良行为的一般干预措施及刑法规定的刑事处罚体系，形成对罪错未成年人教育矫治体系的无缝衔接。
建立保护处分制度的类型体系。有代表认为，构建我国未成年人保护处分制度，应当吸收少年司法实践探索中的一些有益措施，并借鉴域外经验，设置一些新的保护处分措施，从而建立我国保护处分的类型体系。总的方向应当是尽量限缩拘禁性措施，扩大社区性措施，建立社区保护处分—中间保护处分—拘禁保护处分为一体的保护处分体系。具体而言：第一，社区性保护处分宜多样化，以适应处分个别化的需要。第二，中间性保护处分宜社会化，可以将少年安置于特定的机构，作为社区保护措施和监禁性措施的一个中间性保护处分措施。第三，拘禁性保护处分宜单一化。整合工读教育、行政拘留、收容教养、强制戒毒等具有剥夺人身自由的强制措施，使其形成单一化的拘禁性保护处分措施。
也有代表指出，目前的保护处分措施仅仅降低了监禁的比重，教育功能缺位，心理指导和家庭辅导支持不足，保护处分制度的预防和矫治效果得不到保证。
保护处分的配套体系
与会代表认为，构建完善的保护处分制度，必须要有相应的配套体系。
以福利为基础发展社会力量。有代表认为，保护处分应当建立在福利的基础上。对罪错未成年人的处理，需要对家庭、学校、社区、国家兜底措施进行整体性的综合考量，而这些问题的解决正属于福利制度的覆盖范围。发展以社工为主的社会力量是保护处分的核心。青少年问题涉及教育学、心理学、医学、社会学等多种学科，只有专业的帮助才能对症，这需要更加专业的人员加入。社工不仅可以提供基本的情况调查和普适性的服务，也能够与其他机构进行链接。
实现保护处分中的有效教育。
有代表指出，配套措施应当着眼于未成年人的社会支持能力和社会支持网络的建构，在保护处分中实现有效的教育。具体而言：第一，应当提升原生家庭的教育能力，必要时进行强制性亲职教育；第二，学校教育的核心应当是职业教育，在全日制义务教育阶段加强学生的规则意识；第三，工读教育应当继续改革，进一步增强职业化；第四，社会教育应当及时跟进，社会组织相关专业人士应当及时介入。
(作者分别为北京师范大学刑事法律科学研究院教授、博士研究生）
