庆祝改革开放40周年暨检察机关恢复重建40周年|砥砺前行的未成年人检察工作
时间:2018-12-05  作者:陈国庆  来源:检察日报
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砥砺前行的未成年人检察工作

——纪念人民检察院恢复重建40周年

最高人民检察院党组成员、副检察长 陈国庆

改革开放以来,随着经济社会的发展,我国犯罪现象出现新的变化,未成年人违法犯罪成为一个引人注目的现象。为此,中共中央于1979年批转了中宣部、教育部等八个单位《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》,强调必须高度重视和努力解决未成年人犯罪问题。在这个过程中,检察机关立足自身职能,努力贯彻落实党的“教育、感化、挽救”方针和“教育为主、惩罚为辅”的原则,积极探索未成年人犯罪案件特殊检察工作机制,未成年人检察(未检)工作从无到有、逐步发展,在保障未成年人健康成长、促进社会和谐稳定等方面发挥了重要的作用。

一、未检工作在奋进中不断前行

1986年,上海市长宁区人民检察院在审查起诉科内设立全国第一个“少年刑事案件起诉组”,标志着我国未检工作从普通刑事检察工作中分离,朝着专业化方向发展的开端。1987年6月,上海市人大常委会通过的《上海市青少年保护条例》规定:“公安机关、人民检察院和人民法院要分别组织专门的预审组、起诉组、合议庭,采取适合青少年特点的方式方法讯问、审查和审理青少年违法犯罪案件。”根据这一规定,至1990年底,上海市20个区县检察院相继在起诉科内设立了少年起诉组,承担未成年人刑事案件的审查起诉、出庭公诉和预防犯罪等工作。同一时期,重庆、福建、北京等地的一些检察院也先后在起诉、批捕部门设立了专门办案组。1991年6月,“两高”和公安部、司法部联合下发了《关于办理少年刑事案件建立互相配套工作体系的通知》,其中规定了“人民检察院应根据办理少年刑事案件的特点和要求,逐步建立专门机构”。同年9月,第七届全国人大常委会通过了《中华人民共和国未成年人保护法》,其中规定:“公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人犯罪的案件,应当照顾未成年人的身心特点,并可以根据需要设立专门机构或者指定专人办理。”1992年5月,最高检在当时的刑事检察厅成立了少年犯罪检察工作指导处,有力带动了地方未检工作专门化建设。

2002年3月以来,最高检先后通过《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》等司法解释文件,总结、固定和规范了地方改革经验,逐步形成一系列独具特色的未检工作制度和机制。2009年,上海市建立完善了系统的三级未检机构。之后,北京、河北、天津等省市基层检察院陆续组建未检专门机构,河南、安徽、辽宁、黑龙江等地的检察机关则以集中管辖等方式整合司法资源,促进专业化建设。

2012年修订后的刑事诉讼法增设未成年人刑事案件诉讼程序,对我国未检工作起到了极大的推动作用。最高检在公诉厅成立了未成年人犯罪检察工作指导处。2012年5月,最高检在上海召开第一次全国检察机关未成年人刑事检察工作会议,之后先后制定下发了《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的通知》《检察机关加强未成年人司法保护八项措施》等规范性文件,促进国家对未成年人保护的法律规定、福利政策的落实。

正是在这样快速发展的背景下,2015年8月最高检在无锡召开未检工作座谈会。当年12月,最高检未检工作办公室成立,标志着全国四级未检机构设置基本完备,职责范围基本划定,制度框架基本搭建,以未成年人这一特殊主体为标准所建立的独立业务类别终于确立。2016年6月,最高检在未检工作的发源地上海隆重召开了未检工作30年座谈会,回顾历史、总结经验、展望未来,在新的历史起点上再出发。之后,《未成年人刑事检察工作指引(试行)》《关于建立未成年人检察工作评价机制的意见(试行)》《关于依法惩治侵害幼儿园儿童犯罪全面维护儿童权益的通知》《关于开展未成年人刑事执行检察、民事行政检察业务统一集中办理试点工作的通知》《关于开展“法治进校园”全国巡讲活动的方案的通知》《关于加强青少年法治教育实践基地建设的意见》《关于防止中小学欺凌和暴力的指导意见》《关于开展未成年人检察工作社会支持体系建设试点工作的通知》等一系列规范性文件陆续出台,全国未检工作整体推进、快速发展,专门机构和专业化、规范化建设都取得长足进步。

二、未检工作取得了明显成效

各级检察机关经过30多年坚持不懈的探索,明确了未检工作全面综合保护未成年人的发展方向,拓展了未检工作的内涵和外延。未检部门受案范围由未成年人犯罪到未成年人权益受侵害案件再到涉及未成年人的刑事、民事、行政监督,纵向的“捕诉监防一体化”和横向的涉及未成年人的刑事、民事、行政“一条龙”逐步完善,形成了未检独立业务体系。

(一)保障未成年人健康成长,促进了社会和谐稳定。一是全国检察机关始终认真执行党的未成年人司法政策,坚持少捕慎诉少监禁,努力教育、感化、挽救每一个未成年犯罪嫌疑人。2003年至2018年9月,全国检察机关经审查不批准逮捕20万余人,不起诉6万余人。二是坚持以零容忍的态度,依法严厉惩治了一大批侵害未成年人犯罪,尽力对未成年被害人进行关爱救助。张军检察长列席最高人民法院审判委员会审议未成年人抗诉案件。三是推动建立完善未成年人犯罪预防机制,探索未成年人临界预防、检校合作开展未成年人法治教育长效机制等,张军检察长亲自担任北京二中法治副校长。

(二)初步形成未检专门工作体系和工作模式,推动完善了中国特色社会主义检察制度和司法制度。截至2018年10月,全国设立独立未检机构的省级检察院已达到24个,全国共设立有编制的未检专门机构1000余个,无编制的专门机构近600个。现在全国有7000余名检察人员从事未检工作,先后涌现出许多精于办案、长于帮教的优秀未检检察官和未检团队。各级检察机关探索完善了社会调查、合适成年人到场、法律援助、亲情会见、附条件不起诉、分案起诉、犯罪记录封存、心理干预等一系列适合未成年人身心特点的办案制度,大大提高了对未成年人司法保护效果。2013年至2018年9月期间,全国检察机关共开展社会调查近10万人,落实合适成年人到场31.2万余人,申请法律援助22.8万余人,开展亲情会见10.5万余人,决定附条件不起诉近2.6万人。许多制度和做法被有关司法解释、规范性文件吸收,为完善我国未成年人保护法治体系作出了贡献。

(三)推动健全未成年人保护政法机关衔接配合机制和社会化工作体系,形成了保护未成年人的合力。一方面通过建立联席会议、重大案件会商制度、联合会签办案帮教制度等形式,加强与侦查、审判、司法行政机关的沟通协作,推动健全完善各项办案配套工作制度,不断统一办案标准;另一方面积极加强与综治、民政、教育、共青团、关工委、妇联、社区、企业等方面的联系配合,促进党委领导、政府支持、社会协同、公众参与的未成年人保护社会化工作体系建设,共同开展对涉案未成年人的帮教、救助和犯罪预防工作,取得了良好效果。

三、全面提升未检工作水平

中国特色社会主义进入新时代,未检工作面临新的机遇和挑战。既要面对未成年人犯罪低龄化、暴力化、多元化以及流动、留守未成年人犯罪突出的新变化,又要坚守特殊的司法理念,克服传统司法简单惩罚的偏颇,推动形成社会共识;既要理性平和文明执法办案,又要适应新媒体时代舆论对司法的影响;既要对接司法改革内设机构的优化,又要大力推动未检机构和队伍的专业化建设等等。这些都对未检工作人员具备过硬的业务水平、强烈的社会责任意识和较高的社会工作能力提出了更高的要求。

习近平总书记强调,“全社会都要了解少年儿童、尊重少年儿童、关心少年儿童、服务少年儿童,为少年儿童提供良好社会环境”“对损害少年儿童权益、破坏少年儿童身心健康的言行,要坚决防止和依法打击”。党和国家、社会各界更加重视未成年人保护工作,检察机关需要坚定初心,着眼大局,不断提升未检工作的专业化规范化社会化水平。

未检工作作为检察机关一项独立的业务类型,主要任务是依法惩治侵害未成年人犯罪、保护救助未成年被害人、教育感化挽救涉罪未成年人、预防未成年人犯罪、维护未成年人合法权益;核心要求是坚持未成年人权益的特殊、优先保护,这是未成年人司法得以区别于成人司法的根本意义所在;工作模式是坚持审查逮捕、审查起诉、法律监督、犯罪预防一体化,执行适合未成年人身心特点的特殊程序和特殊制度;发展方向是实现对未成年人的全面系统保护,最终形成健全的有中国特色的少年司法制度。

(一)坚守特殊司法理念,最大限度预防和减少未成年人犯罪。未检不以实现惩罚为首要目的,而以保护未成年人权益、预防再犯、帮教未成年人为出发点、着力点和落脚点。为此应将对未成年人的特殊方针、原则、政策贯穿办案始终,摒弃就案办案、不加区分的办案方式。特别是要更加注重特殊保护理念,摒弃传统的报应主义思想,严格落实特别程序要求;更加注重双向保护理念,既要保护涉罪未成年人的合法权益,也要注重保护和救助未成年被害人。为此,就要求建立健全未检工作独立评价机制。2017年11月,最高检下发了《关于建立未成年人检察工作评价机制的意见(试行)》,进一步阐释了未检工作独立评价机制的必要性和重要性,明确了评价未检工作的指导思想和基本原则,细化了未检工作的评价内容,对把握工作方向、提升工作质量、确保工作成效,促使未成年人案件特别诉讼程序和特殊检察制度落实到位,实现对涉案未成年人特殊保护、双向保护、全面保护、综合保护具有重要意义。当前和今后一个时期,要把贯彻落实好上述《意见》作为一个重要抓手,切实推动未检工作科学、全面、可持续发展。

(二)坚持理性平和文明执法办案,推进未检工作的专业化规范化社会化。未检工作本质上是一项司法工作,司法工作人员需要具备司法特有的职业思维方式,尽可能地实现司法理性化。因此,坚持理性平和文明执法办案,强化规范思维,这是抓好未检工作主业,推动未检事业长远发展的现实需要。

一是重视未检专门机构的建设。设置专门机构处理少年司法问题也是衡量一个国家少年司法制度是否成熟的重要标志之一。我国司法实践证明,没有未检专门机构就没有未检案件的专门办理;凡是未检工作成效突出的地方,其未检机构也必然比较健全。当前,检察机关内设机构改革的基本原则已经确定,正在稳步推进。包括未检部门在内的省级院内设机构总体上与最高检对应设置,地市级检察院主要业务机构总体上与省级院对应设置。至于基层院根据人员数量、案件和工作量大小等不同情况,可以采取独立机构、检察官办公室、集中管辖、办案组等不同形式,但要真正实现“专职办理”,确保未检职能发挥不受影响,工作成效不能降低。在此基础上,要全面落实捕、诉、监、防一体化的未检工作模式,由同一承办人负责同一案件的相关工作,做实做好未成年人刑事检察工作。同时认真做好涉及未成年人权益的刑事执行检察和民事行政检察集中办理试点工作的经验总结和适时推广,从而实现未成年人全面综合司法保护的新突破。

二是积极推动未检办案程序和标准规范化。对有关讯问、询问未成年人程序,帮教涉罪未成年人方法,开展犯罪预防的原则和方式等进一步细化操作,明确统一规范,确保质量和效果。同时,加强司法衔接规范化,积极与公安、法院、司法行政等部门沟通配合,在评价标准、社会调查、逮捕必要性证据收集与移送、法律援助、分案起诉、刑罚执行等制度上达成共识,形成未成年人司法保护工作合力。

三是推动形成未成年人保护的社会化合力。重点是进一步加强与综治、共青团、关工委、妇联、民政、学校、社区、企业等方面的联系配合,积极促进党委领导、政府支持、社会协同、公众参与的未成年人犯罪帮教社会化体系建设,共同做好涉罪未成年人帮教考察和犯罪预防工作。其中,要切实抓好最高检与团中央联合开展的未检社会支持体系建设试点工作,明确工作的原则、范围和方式,实现专业化办理和社会化工作的有效衔接。

(三)坚持探索创新精神,助推中国特色少年司法制度的建立。有必要站在更为宏观的角度创设一部符合未成年人司法自身特殊性的、独立的未成年人司法法,融合实体法、程序法及组织法等内容,形成以未成年人司法保护为核心,确保未成年人司法理念与制度协调发展,走出一条符合中国国情的具有社会主义特色的未检和未成年人司法之路。

梳理改革开放以来未检工作的发展历程,支撑这项事业最宝贵的是全国各级检察机关共同的坚守和奋斗。进入新时代,未检工作只能加强、不能削弱。习近平总书记强调:“孩子们成长得更好,是我们最大的心愿。党和政府要始终关心各族少年儿童,努力地为他们学习成长创造更好的条件。”检察机关应当以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引,不忘初心、不辱使命,始终践行以人民为中心、为人民谋福祉的宗旨和追求,加强和改进未检工作,推进未成年人保护工作发展。

[责任编辑: 佟海晴]