公益诉讼试点先行一步 切实维护国家和公共利益

——5个省级检察院检察长就检察机关开展公益诉讼试点相关工作与网友进行在线交流

　　2015年7月1日，全国人大常委会授权检察机关开展公益诉讼试点工作。随后，最高检颁布试点方案，确定湖北、广东等13个省级检察机关开展为期2年的试点工作。

　　今年全国两会期间，内蒙古、福建、湖北、广东、甘肃等5个试点省份检察院检察长应邀分别做客人民网、新华网、法制网、正义网等网络媒体，就检察机关开展公益诉讼试点相关工作等接受网络访谈。现将访谈内容摘要刊发，敬请关注。

突出“五个坚持、五个到位”

内蒙古自治区检察院检察长 马永胜

　　内蒙古被选作公益诉讼试点地区，是中央和最高检对我们的信任和支持，我们责无旁贷，必须以积极探索、开拓创新的精神，把这项改革抓紧、抓实、抓好。试点工作中，我们主要突出“五个坚持、五个到位”等原则。

　　构建上下一体办案机制

　　截至2016年底，内蒙古自治区检察机关共排查公益诉讼案件线索241件，已履行诉前程序197件，通过诉前程序纠正违法行为108件，收回国有土地出让金3902.27万元，督促行政机关催收行政罚款299万元，督促行政机关恢复草原植被31568.87亩，收缴草原植被恢复费13.56万元，补种各类被毁林木1374株。

　　目前，内蒙古自治区64个公益诉讼试点检察院都办理了公益诉讼案件，已向法院提起公益诉讼48件，法院开庭审理12件，6件当庭宣判，全部支持了公益诉讼人的诉讼请求。

　　成效背后是积极探索。在把握和推进试点工作中，内蒙古自治区检察机关突出了“五个坚持、五个到位”：坚持党委领导，统一思想到位；坚持调查研究，把握试点精神到位；坚持总体设计，工作规范到位；坚持协调沟通，凝聚共识到位；坚持机制建设，确保办案效果到位。其中，在公益诉讼机制建设方面，内蒙古自治区检察机关构建了上下一体办案机制、检察长办案责任制、面对面指导机制等。

　　凸显北疆生态保护特色

　　截至目前，内蒙古自治区检察机关86.62%的公益诉讼案件集中在生态环境和资源保护领域。这体现了内蒙古草原、森林、湿地和自然保护区较多，是祖国北方生态安全屏障的特色。自治区检察机关紧紧围绕这一特色，在试点工作中部署开展了“保护北疆生态屏障专项监督活动”“保护母亲河——黄河专项监督活动”“参与土壤污染治理行动”三个专项活动。

　　内蒙古自治区公益诉讼案件还呈现以行政公益诉讼为主、诉前程序结案比率高等特点。截至2016年年底，内蒙古自治区检察机关共办理诉前程序公益诉讼案件197件，检察机关发出检察建议督促履职后，有关行政机关纠正非法或者履行职责的有140件，占71.8%。

　　办案中，内蒙古自治区检察机关建立起内部信息交流机制，畅通民行办案部门与侦监、公诉、反贪、反渎等部门信息渠道，强化线索收集和研判；提高证据标准，推进案件快审快结；采取多媒体示证的形式，强化庭审效果；坚持及时、便利性原则等。

    应明确“公益诉讼人”法律地位

　　结合内蒙古自治区公益诉讼试点的实践经验，提出四点立法建议：

　　要明确检察机关公益诉讼人的法律地位，其履行职责应相当于刑事诉讼的公诉人，应有抗诉权、调查核实权等。

　　要把诉前程序纳入公益诉讼总体程序之中。考虑公益诉讼的特殊性，诉前程序非常重要和必要，行政机关接到检察建议后可以及时履行法定职责，保护公益。

　　应严格执行“两审终审”制。行政机关不服一审判决可以上诉；检察机关不服一审判决可以提出抗诉，但仅以一次为限。

　　应明确行政机关履行职责不受诉讼限制。审判机关、检察机关、行政机关三方都是国家公权力的践行者和执行者，三方的终极目标是一致的，都有积极作为的法定职责。要突破行政诉讼法规定的行政机关在行政诉讼中的有关束缚，行政机关履行法定职责、保护“两益”可以随时进行，不受起诉限制。这样，才能更好地体现法律效果、政治效果和社会效果。

积极探索“生态检察”新模式

福建省检察院检察长 何泽中

　　2016年12月2日，针对某地违法洗砂导致水库堵塞问题，福建省南平市建阳区检察院起诉该区水利局行政不作为，赢得群众拥护，当地乡政府和群众特意到检察院表示感谢。

　　这是福建省检察机关开展公益诉讼试点工作的一个缩影。试点以来，全省检察机关公益诉讼工作卓有成效，注重创新，探索出生态检察模式等特色经验。

　　为国家挽回经济损失2亿余元

　　从2015年9月福建省检察院部署开展公益诉讼试点以来，目前，全省共排查公益诉讼案件线索495件。其中，通过检察建议等方式履行诉前程序404件。行政诉前程序案件398件，相关行政机关纠正违法或履行职责的有304件，占76.4%。各试点地区提起公益诉讼31件，为国家挽回经济损失2亿余元，法院已经判决9件，检察机关均胜诉。

　　目前，福建省惠安县检察院督促县公用事业局履行职责案和龙岩市新罗区检察院督促区环保局履行职责案，被最高检列为首批15件“公益诉讼试点工作诉前程序典型案例”；三明市清流县检察院诉县环保局不依法履职案，是全国首批起诉、第二起判决的行政公益诉讼案件；南平市光泽县检察院诉县农业机械管理总站违法行使职权案，是全国第一例国有资产流失类公益诉讼案件；福清市检察院诉福清市国土局国有土地出让案，是全国第一例生效判决的国有土地出让领域公益诉讼案件；福州市罗源县检察院诉县国土资源局怠于履行职责案，是目前案值较大的公益诉讼案件，涉案金额1.6亿多元。

　　以生态环境公益诉讼为试点重点

　　从福建省检察机关办理的公益诉讼类型看，生态建设领域案件占比超六成。一年来，已经督促治理恢复被污染水源地面积5.3万亩，清理污染和非法占用河道14.5公里、水域面积35.5平方公里。

　　从这一领域切入，是立足福建省情和生态资源优势，围绕中心服务大局来谋划推进工作的部署和安排。福建生态环境优越，森林覆盖率居全国首位，是全国唯一水、大气、生态环境全优的省份。福建省检察机关积极探索“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”的新模式，着力构建重点打击、修复补偿、源头治理并重的新格局。

　　2015年，福建省政府与省检察院联合召开首次工作协作通报会，决定建立依法行政与检察监督工作互动机制，将探索生态公益诉讼作为重要内容，从而构筑起行政、民事、刑事“三位一体”的多元化生态环境案件法律监督保护格局。目前，福建生态检察模式被载入《国家生态文明试验区（福建）实施方案》，获国务院批准实施。

　　总体来看，福建省生态环境公益诉讼试点工作呈现出探索早、行动快、覆盖广、方式多等特点。

　　四项“探索”与三个“结合”

　　试点中，福建省检察机关边实践、边探索，努力形成四项工作机制：

　　——探索诉讼启动机制。按照“维护公益、最后救济、权利限制”原则，对企业或个人因环境污染提起诉讼且符合支持起诉条件的，积极支持起诉；对行政机关不履行法定职责、拒不纠正违法行为，导致环境公益仍受侵害的，检察机关拟提起公益诉讼的案件逐级上报审核批准后启动。

　　——探索发现调查机制。开通“绿色通道”，受理社会团体、群众关于生态侵权的投诉、申诉。探索实施民事公益诉讼检察调查制度。

　　——探索类案指导机制。福建省检察院在指导各地检察院办案过程中，逐步探索出“类案分析、系统指导、重点突破”的办案策略。

　　——探索质量保障机制。试点之初即制定下发《公益诉讼若干程序问题的规定》，并配套制作《案件层报审批表》。最高检下放审批权后，制定下发《严格执行公益诉讼案件审批制度规定》等。

　　此外，福建省检察机关还初步摸索出几个“结合”：民事公益诉讼与行政公益诉讼相结合；民行检察职能与其他监督手段相结合；提起诉讼与跟进监督相结合。

保护“千湖之省”碧水长流

湖北省检察院检察长 王晋

　　2015年7月湖北检察机关领受开展公益诉讼试点工作任务以来，我们结合湖北省情，将监督重点置于水资源保护等领域，着力通过公益诉讼促进生态文明建设，促进长江经济带绿色发展。

　　发现公益诉讼案件线索550件

　　截至2016年12月底，全省检察机关履职中共发现公益诉讼案件线索550件，提出公益诉讼诉前检察建议293件，向法院提起公益诉讼55件，70%的试点基层院已经向法院提起了公益诉讼。

　　从成效上看，湖北检察机关通过诉前建议和提起诉讼两种方式，有效促进了依法行政，一大批影响人民群众生活的生态环境问题得到解决。共挽回国有林地、生态公益林986.4亩，挽回、复垦被非法改变用途和占用的耕地484.7亩，督促清理被污染水域面积86.3平方公里，促成收回欠缴的土地出让金2.4亿余元，促成保护和收回国有资产和权益价值2300余万元。

　　其中，湖北省检察机关成功办理了全国首例食品药品领域民事公益诉讼案件。湖北省十堰市郧阳区检察院办理的诉该区林业局怠于履职损害国家和社会公共利益案，探索了检察机关提起行政公益诉讼庭审的基本程序，被最高检作为行政公益诉讼的示范案件向全国推广。

　　水资源保护“下足功夫”

　　湖北是三峡工程库坝区和南水北调中线工程核心水源区，素有“千湖之省”的美誉。湖北省第十次党代会明确提出了“坚持生态立省，让‘千湖之省’蓝天长驻、青山长在、碧水长流”的要求。

　　在公益诉讼试点工作中，湖北检察机关充分结合湖北省情，所确定的9个试点地区全部为长江和汉江流域辖区。同时，针对人民群众反映强烈的突出问题，重点办理无排污许可、超标排污、无环保配套设施等水污染案件。试点以来，共办理行政机关怠于履行水资源监管职责的公益诉讼案件96件，其中涉及长江13件、涉及汉江22件，涉及其他湖泊、河流以及地下水资源的29件。

　　通过努力，湖北省检察机关促进了水资源行政监管部门依法行政，针对水资源领域的行政违法或者不作为，共发出诉前检察建议83件，占检察机关发出全部诉前检察建议数的28.9%；有效保护水资源，促进了水体污染修复，全省共督促治理恢复被污染水域1004.3亩，水源地面积630亩，清理污染和非法占用的河道23.5公里，清理被污染水域面积86.301平方公里；实现保护环境、保障经济、服务企业“三赢”效果；与行政机关形成了维护社会稳定发展的合力。

　　把握三条规律，抓好五个方面

　　从湖北的实践经验看，在开展公益诉讼试点工作中，检察机关应准确把握提起公益诉讼的一般规律：要把握检察机关公益诉讼人的法律定位；要注意把握检察监督的界限；在庭审程序中，要尊重民事诉讼和行政诉讼的一般原理和基本的诉讼规律。

　　为有效推动试点工作，湖北省检察院还抓了这几个方面：

　　强化组织领导。要求各级院党组要作为改革试点的责任主体，将试点工作作为“一把手工程”来抓，必须以“非常之举”、形成“非常之势”、展现“非常之为”。

　　制定规范文件。制定了《湖北省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》，进一步细化工作部署，与法院会签了《关于检察机关提起公益诉讼管辖等问题的座谈会议纪要》。

　　做好沟通协调。与法院充分沟通，与党委、政府充分沟通，与被告充分沟通。

　　强化一体化办案机制。坚持纵向一体、加强横向协作。一些地区打破部门界限，自侦、公诉、民行等部门密切协作，取得了较好效果。

　　做好舆论引导工作。公益诉讼案件十分敏感，我们始终坚持“办案”和“舆论引导”一起抓，严格按照最高检的要求，遵守宣传纪律，特别注意宣传的方式方法，坚决杜绝不当炒作。

为绿色发展筑起司法屏障

广东省检察院检察长 郑红

　　广东自2015年7月被确定为检察机关提起公益诉讼试点省份后，严格按照全国人大常委会授权决定和最高人民检察院的部署要求，稳步扎实推进试点工作，在全省范围内确定了广州、深圳、汕头、韶关、肇庆、清远6个试点市级院和下辖51个试点基层院。截至2017年1月底，我省检察机关在履行职责中共发现公益诉讼线索1022件，发出诉前检察建议413件，提起公益诉讼54件。

　　广东在提起公益诉讼试点工作中的主要做法有：一是加强组织领导，把好试点方向盘。全省三级试点检察院均成立了由检察长担任组长的领导小组，明确提出“三步走”的试点工作推进目标。二是结合司法责任制改革，组建专业团队，加强试点办案力量，确保办案质量和效率。三是自觉接受党内监督、人大监督、民主监督和社会监督，改进工作不放松。四是凝聚各方合力，共筑公益保护伞，加强与法院、公安、环保、国土、国资、食药监等职能部门的沟通协调，形成行政机关、社会公益组织、司法机关同心合力保护公益的格局，促进公益保护效果最大化。

　　广东省检察机关把生态环境和资源保护领域作为公益诉讼的重点，积极助推美丽广东、健康广东建设。一是倾斜力度，重点办理环境类案件。截至2017年1月底，共发现环境资源领域的公益诉讼线索877条，办理环境公益诉讼案件325件，两项指标占比均为80%以上。二是因地制宜，突出广东本土特点，有针对性地开展了保护珠江专项行动和检察机关参与土壤污染防治专项监督。目前已督促治理恢复被污染的水域面积16万平方米，督促治理被污染土壤241.58亩，督促清理生产固体废物及生活垃圾1.7万余吨，督促整治污染企业174家。三是用足手段，形成立体打压态势。对于损害社会公共利益和国家利益的行为，强调“刑、民、行”三线追究法律责任。

　　根据最高检的部署，我省检察机关还积极开展土壤污染防治专项监督活动。目前全省已办理土壤污染防治案件24件，其中诉前程序案件21件，提起诉讼案件3件（民事案件1件，行政案件2件）。

　　公益诉讼本就具有显著的社会属性，理应成为社会主义的制度优势。检察机关提起公益诉讼制度更是中国特色社会主义法治建设进程中独特的一种制度设计，其优越性至少体现在以下几个方面：一是检察机关具有独立的法律地位，没有地方利益和部门利益的牵涉；二是检察机关具有丰富的诉讼经验，能够较好地解决调查取证和举证困难的问题；三是检察机关更具有大局意识，能够审慎地行使公益诉讼权。

　　经过一年多的实践，检察机关通过一件件扎实有效的具体案件，得到了社会各界普遍认同和肯定。由此可见，该项制度是社会主义司法制度自我完善、自我发展的又一成果，我们应该有充分的“制度自信”和“理论自信”。

　　下一步，广东检察机关将进一步加大办案力度，继续深入开展保护珠江专项行动和检察机关参与土壤污染防治专项监督，促进解决损害群众健康利益的突出环境问题；进一步确保办案质量，严格按照全国人大授权和最高检的要求，严守公益诉讼范围、坚持落实诉前程序，确保起诉案件质量，为制度完善提供足够数量的优质样本；进一步加强总结论证，做好试点总结分析。同时不断加强与行政机关、人民法院的沟通协调，及时固化共识、形成制度；深化与法学界的合作，组织研究专班进行课题攻关，加强对相关基础理论及调查手段、证据规则、出庭规范等司法实务问题的研究，争取为相关立法完善提供理论支持和参考。

保护公共利益义不容辞

甘肃省检察院检察长 路志强

　　甘肃被确定为检察机关提起公益诉讼试点省份后，省检察院党组高度重视，制定实施方案，成立领导机构，完善有关工作机制，并积极向省委、人大和政法委进行了专门报告，确保试点工作稳步有序推进。同时，在全省范围内确定8个市级院、52个基层院作为试点单位，部署专项行动，组建办案组织，加大督导力度，确保案件办理工作不断取得突破。

　　截至2016年底，全省各试点检察机关共摸排案件线索228件，履行诉前程序181件，提起公益诉讼34件。试点工作开展以来，共恢复和复垦林地、耕地、草原1340余亩，督促关停和整治污染企业和养殖场50余家，督促追回国有资金2亿余元，取得了良好的法律效果和社会效果。

　　虽然试点工作取得了一定成效，但仍然面临一些困难，特别是在案件办理方面，试点前期办案数量较少，成效不够突出。因此，甘肃省检察院成立试点工作领导小组，负责全省检察机关提起公益诉讼试点工作的统一组织实施，通过了《甘肃省人民检察院关于进一步加强公益诉讼试点工作的意见》，切实加大工作力度。同时，我们还以专项行动为抓手，结合甘肃实际，积极部署了“保护母亲河公益诉讼”专项行动，以此来推动试点工作取得新的进展。

　　根据最高人民检察院的要求，检察机关开展公益诉讼试点工作，生态环境保护是重中之重。经过对前期试点案件的梳理，发现在河流保护方面的案件线索相对较多。经省检察院党组研究，决定选取对于甘肃具有重要战略意义的河流保护作为试点工作切入点，部署开展“保护母亲河公益诉讼”专项行动，保护和改善全省河流生态环境，积极回应人民群众改善生态环境的期盼，服务保障全省经济社会发展大局。

　　“保护母亲河公益诉讼”专项行动分动员部署、摸排线索、集中办案和总结推广四个阶段，期限从2016年7月1日至2017年6月30日。重点监督水务、环保、国土等行政主管部门不依法或违法履行职责，造成河流生态环境受损行为，主要包括污水直排河流、河道非法采砂、非法建筑影响河道行洪、河道内弃置堆放垃圾、破坏流域植被、危害河堤安全等。此次专项行动由省检察院统一部署，全省三级检察院共同组织实施。

　　截至2016年12月底，全省共摸排河流保护领域公益诉讼案件线索70件，履行诉前程序42件，提起公益诉讼11件，已宣判2件，督促治理恢复被污染饮用水水源地面积29204亩，清理污染和非法占用的河道105.9公里，清理被污染水域面积24平方公里。

　　专项行动取得了阶段性成果，公益诉讼要想取得最终成效，还需要做更多的工作。一是要进一步解放思想。思想解放首在领导，领导思想不解放、不重视，试点工作成效就会大打折扣。二是要进一步完善机制。试点工作是一项全新工程，必须创新机制来保障推动。三是要进一步强化办案。试点工作虽不能以案件数量论英雄、言成败，但没有一定的案件数量，试点工作成效就难以全面充分体现。四是要进一步强化队伍建设。充分利用当前员额制改革的有利契机，选精配强办案力量，打造一支勇于监督、敢于监督、善于监督的民行检察队伍。五是进一步加强对外沟通。既要积极争取地方党委、人大的领导和支持，又要取得行政机关的理解和配合，还要注重利用社会组织、科研机构等专业力量，努力达到试点工作最佳效果。

　　试点工作开展以来，我们感触很深，检察机关提起公益诉讼，既是一项新增检察职能，也是一项民心工程，非常有必要而且及时。检察机关作为国家专门的法律监督机关，保护公共利益义不容辞。

　　文稿统筹：本报记者郑赫南 见习记者闫晶晶