编者按 修改后民诉法规定，人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督，将民事执行活动纳入检察机关的法律监督体系。在落实修改后民诉法过程中，检察机关积极探索和尝试，形成了有效的民事执行检察监督工作机制。本期刊发江苏、广东、湖南、湖北等地检察机关的做法，供交流探讨。

澄清模糊认识 准确适用法律

肖正磊　刘玉强

　　修改后民诉法第14条规定“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，第235条进一步规定“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”，明确了检察机关对民事执行活动的法律监督职能，终结了关于检察机关能否对民事执行活动进行监督的争论。但是，当前在监督原则、监督对象、监督方式等基本问题上存在一些模糊认识，制约了民事执行检察监督职能的有效发挥。贯彻落实修改后民诉法，加强民事执行检察监督，需要厘清以下问题。

　　一、民事执行检察监督的原则

　　关于民事执行检察监督的原则，站在不同的角度，采取不同的价值取向，会得出不同的观点。比较有代表性的观点有全面监督、依法监督、有限监督、有限救济、居中监督、补充救济、合法性监督、公权力监督等。有些观点比较准确，有些观点是建立在对民事执行检察监督错误定位之上的，比如补充救济原则，就错误地把民事执行检察监督限定为当事人私权利的救济途径之一。

　　笔者认为，准确把握民事执行检察监督原则，需立足法律监督的职能定位，遵循民事检察监督基本规律与民事执行活动自身规律，坚持以下原则——

　　依法监督。依法监督是对法律监督工作的基本要求，检察机关必须在法律授权的范围内、依照法律规定的方式和程序实施监督，不越权、不缺位，忠实履行法律监督职责。现阶段坚持依法监督原则，就是要牢牢把握宪法关于检察机关是国家法律监督机关的职能定位，严格按照修改后民诉法对民事执行活动监督的授权，依据《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》等相关司法解释以及部分司法改革成果开展监督工作。

　　合法性监督。合法性监督是法律监督的应有之义，是对监督内容的基本要求。检察机关依照宪法和法律对法院的民事执行活动实行法律监督，主要是对民事执行活动的合法性进行监督，以确保法院依法行使执行权。

　　公权力监督。民事执行检察监督是检察机关运用检察权对民事执行活动实施的法律监督，监督对象是法院的民事执行活动，是对公权力的监督，原则上不对当事人的私权利进行监督。

　　事后监督。事后监督是指检察机关在民事执行活动违法情形发生后启动监督程序，采取相应的监督措施，强调法律监督的正当性和必要性。根据修改后民诉法的规定，民事执行检察监督是对民事执行活动实施的全面监督，要求检察机关针对民事执行活动中发生的违法情形及时采取相应的监督措施。“事后”不是指案件执结后，强调事后监督与全程监督并不矛盾。

　　行使监督权与尊重当事人意思自治相结合。意思自治是民法的基本原则，在不损害国家利益、社会公共利益以及第三人合法权益的情况下，当事人对于自身利益可自由处分。检察机关对民事执行活动实行监督，应当把握好依职权监督与尊重当事人意思自治的关系，监督程序的启动应以当事人申请监督为主，在民事执行活动没有违反国家利益、社会公共利益、第三人利益或执行人员没有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等严重违法情况时，要充分尊重当事人的处分权。

　　二、民事执行检察监督的范围和对象

　　有观点主张民事执行检察监督的范围和对象仅限于执行民事生效判决、裁定、调解书等法律文书的活动，不包括仲裁裁决、公证债权文书的执行;有观点主张民事执行检察监督的范围和对象可在《最高人民法院最高人民检察院关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》的基础上，作适当调整;也有观点主张民事执行检察监督的范围和对象既包括法院的民事执行活动，也包括当事人的活动。这些片面认识在不同程度上影响和制约了检察监督职能的发挥。

　　修改后民诉法第235条将民事执行检察监督的范围和对象明确为“民事执行活动”。依据该规定，民事执行检察监督应当是全面监督，只要是民事执行活动，检察机关都应当依法监督。那么，何谓“民事执行活动”?通常理解，民事执行活动是指法院及其执行人员执行生效民事(含刑事附带民事)判决、裁定、调解书、支付令、仲裁裁决以及公证债权文书等法律文书的活动，涵盖执行权行使的全部，贯穿执行程序的始终。既包括财产调查、控制、处分、交付、分配以及罚款、拘留措施等执行实施活动，也包括审查和处理执行异议、复议、申诉以及决定执行管辖权的转移等执行审查活动;既包括执行裁定、决定等法律文书，也包括具体执行行为;既包括积极行使执行权的行为，也包括消极执行、怠于履行执行职责的行为。民事执行活动的范围清楚明确，不需再作扩大或限缩解释。当然，民事执行活动也有广义、狭义之分。广义的民事执行活动既包括法院的执行活动，也包括执行当事人及其他参与人的执行活动。狭义的民事执行活动仅指法院的民事执行活动。民事检察监督的核心是对公权力的监督，这一属性决定了民事执行检察监督的范围和对象主要是法院的民事执行活动。

　　当前，各地可结合本地工作实际，着重对确有错误的涉及当事人实体权益的执行裁决，明显违法的执行实施行为，消极和怠于履行职责行为，以及执行人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判、越权行为等情形开展检察监督，突出执行检察监督实效。

　　三、民事执行检察监督的方式

　　修改后的民诉法明确民事检察监督的方式为抗诉和检察建议，有关司法改革文件还规定了纠正违法通知书和建议更换办案人的方式。民事执行检察监督实践中，各地存在检察建议、检察意见、纠正违法通知书、建议更换办案人、要求说明理由函(书)以及令、状等多种方式，亟待规范。

　　《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》明确和规范了民事执行检察建议的适用。为保证监督质量，该规则规定民事执行检察建议“应当经检察委员会决定”。各地应克服困难，采取切实有效的措施严格贯彻执行这一规定。检察机关检察委员会应加强对民事检察业务的研究和学习，完善委员的知识结构，有条件的应增加和充实熟悉民事执行业务的委员。检察委员会应定期及时召开，将研究民事执行检察监督案件作为一项经常性的工作抓实抓好。民事检察业务部门应着力提升监督能力，提高案件质量，扎实做好向检察委员会汇报案件的准备工作。随着民事执行检察监督工作的逐渐成熟和规范，最高人民检察院将不断总结经验，进一步研究确定检察委员会讨论民事执行检察监督案件的具体方式和情形。

　　监督效力问题是影响民事执行检察建议推广适用的主要问题。试点阶段最高人民法院、最高人民检察院曾对检察建议的效力作出规定，“人民法院应当在收到检察建议后一个月内作出处理并将处理情况书面回复人民检察院”。实践中，各地法院的回复情况不尽相同，有仅作结论性回复、不予说明理由的，有仅作口头回复的，还有个别不回复的。目前，最高人民法院、最高人民检察院正就此加强沟通联系，逐步建立监督回复机制，确保检察建议达到以下效力:一是收到检察建议的法院应当立即启动相应的审查处理程序。二是应当明确合理的审查处理时间，并将处理结果及时反馈检察机关。对于不采纳检察建议的，应当说明理由。三是如果检察机关认为法院对检察建议的处理存在问题，可以自行或提请上一级检察机关启动跟进监督程序。

　　另外，对于案外人执行异议之诉、申请执行人执行异议之诉、执行分配方案异议之诉、代位析产之诉等涉执行的诉讼案件，经审查如符合民诉法规定的抗诉事由，可提起民事抗诉要求再审。根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》，经调查发现执行人员涉嫌渎职违法的，可发出纠正违法通知书或建议更换办案人。

　　(作者单位:最高人民检察院民事行政检察厅)

江苏：查办虚假诉讼

苏建明

　　近年来，江苏省检察机关积极作为，通过加大执行监督工作力度，坚决监督纠正虚假诉讼案件，打造了执行监督与虚假诉讼监督相互补充、相互促进的良好局面，提升了民事执行检察监督工作的综合实效。

　　李某系江苏省射阳县个体工商户，因经营不善债台高筑，先后被多名债权人向法院起诉。法院经债权人申请，拟对李某所有门面房进行评估拍卖，以清偿其债务。在此情况下，李某与情人顾某、周某合谋，由李某向顾某和周某分别出具一张28万元和一张18万元的假借条，顾某和周某以持有的假借条向射阳县法院提起诉讼。在法院主持下，李某与顾某、周某分别达成两份还款调解协议。

　　射阳县检察院依法对该案的执行情况进行监督，在组织干警实地调查核实案件事实后，采取措施依法将这两起涉嫌虚假诉讼犯罪案件线索移送公安机关，并提请盐城市检察院向市中级法院抗诉。同时，向射阳县法院发出执行监督检察建议，建议县法院对案件中止执行，待启动再审程序纠正虚假调解、剔除虚假诉讼案件执行标的额后，再重新制定分配方案，分配执行款。在射阳县检察院的有效监督下，法院依法撤销了虚假调解，向顾某、周某两人收回了执行款，并对李某等人的犯罪行为作出有罪判决。

　　在办理此类案件中，江苏省检察机关探索和实践了将民事执行检察监督与虚假诉讼监督相结合的法律监督路径。实践中，许多虚假诉讼案件当事人都是以虚假诉讼为手段，通过法院执行来实现其不法目的。因此，查办虚假诉讼，深化监督，成为检察机关推进民事执行监督工作的有效途径。

　　如皋市某服饰公司败诉后，该公司原法定代表人卞某为达到逃避履行所欠王某等债务的目的，伙同现任法定代表人顾某伪造公司向孙某等5人借款的借条，虚构了210万元债务。在此情况下，卞某、顾某与孙某等5人通过某镇人民调解委员会的调解就虚构的债权债务达成调解协议书。随后，法院根据该调解协议书作出确认决定书。在卞某、顾某的指使下，孙某等5人根据该确认决定书向法院申请强制执行。王某在法院强制执行过程中发现，这五份调解协议书疑点较多，有虚假嫌疑，严重侵害了其合法权益，遂向检察机关提出申诉。

　　如皋市检察院受理该申诉后，随即展开调查，发现调解协议书所依据的事实证据系伪造，当事人之间无借款事实，且调解内容违法，法院制作的确认决定书也是错误的。于是，如皋市检察院向该市法院发出检察建议书，建议法院裁定撤销确认决定书，同时将卞某、顾某等涉嫌刑事犯罪案件的线索移送公安机关立案侦查。在检察机关的监督下，法院裁定撤销了原确认决定书，作出不予确认的决定书，并分别以卞某、顾某构成妨害作证罪、孙某等5人构成帮助伪造证据罪作出判决。

　　据统计，2014年1月至5月，江苏省检察机关已监督虚假诉讼案件167件，办理民事执行检察监督案件386件。

　　(作者单位:江苏省人民检察院)

广东：完善程序和机制

袁怀宇　杨楠

　　为进一步加强民事执行检察监督，广东省检察机关采取了以下措施。

　　明确工作方向

　　民事执行检察监督的良性发展既要借鉴审判监督的经验，也要尊重执行工作规律，注重监督力量的合理配置与监督方式的综合运用，走专业化、规范化道路。

　　在加强民事执行检察监督专业化建设方面，广东省检察机关明确民事、行政、执行科室的分工，积极推动有条件的分州市院特别是珠三角地区成立执行监督办案组。同时，为培养专门人才，选派检察干部赴省高级法院执行局进行短期学习交流。

　　在进一步推动民事执行检察监督规范化建设方面，2013年以来，广东省检察机关就执行活动中存在的普遍性、倾向性问题，向法院发送监督情况通报或综合性检察建议，推动个案监督、类案监督向整体监督转化，并修改完善了一系列地区性民事执行检察监督规范，促进检法两家达成共识。

　　完善程序建构

　　民事执行检察监督是对公权力的监督，主要是监督法院的民事执行活动，原则上不干涉当事人的私权利。立足这一职能定位，广东省检察院会同该省高级法院于2013年制定了《关于法检协同化解矛盾、办理再审检察建议、执行监督和信息沟通工作的若干意见》(下称《若干意见》)，对民事执行检察监督的范围、方式、程序等问题作出详细规定。

　　在监督范围上，《若干意见》将“民事执行活动”界定为法院在民事执行程序中决定执行、实施执行以及对执行争议进行裁决等所有执行活动。

　　在监督程序上，明确了执行监督的反馈机制。法院执行部门应当在收到立案部门移交的检察监督案卷材料后一个月内将处理情况书面回复检察院。检察院对法院回复意见有异议的，可以通过上一级检察院向上一级法院提出。上一级法院认为检察院意见正确的，应当监督下一级法院及时纠正。

　　在信息沟通上，《若干意见》规定检法两家应定期交流执行申诉案件和执行监督案件的受理信息，对于类型案件的执行标准以及内部指导意见等执法规范应及时通报。

　　调整工作机制

　　2013年至今年5月，广东省检察机关共发出各类执行监督意见1005份，法院采纳607份，采纳率达到60.4%。办案效果的稳步提升，得益于工作机制的及时调整与落实。

　　一是建立开放式办案模式。民事执行活动具有流程性、节点性的特点，程序问题与实体问题交织于各种利益纠葛中。为提高案件审查的精度，客观把握当事人利益的平衡点，广东省检察机关逐步改变坐堂办案、书面审查的办案模式，综合运用双向交流、公开听证、专家咨询、实地调查等动态审查方式，化解了一批难办案件。

　　二是改变案件的统计方式。为了掌握全省法院执行案件的特点、提高监督的针对性，广东省检察机关改变原来按照监督对象划分监督案件类型的方式，以民事执行活动中的流程以及风险点为参考，将案件类型划分为分案、执行前准备、财产调查、财产控制、财产变现、案款分配和发还、执行裁决、执行和解、执行结案等，对提出类型化、整体性的检察监督意见具有重要的参考意义。

　　三是注重审判监督与执行监督的工作衔接。在办理申诉案件中，对当事人提出的执行监督问题及时跟进;针对办案中发现的问题，主动向当事人释明，指引其向法院寻求救济;对于涉及“两益”(国家利益和社会公共利益)的案件，可以依职权启动监督程序。

　　四是高度重视调查权的运用。为进一步完善民行部门调查工作与职务犯罪侦查工作的衔接程序，广东省检察院今年下发《关于完善民事行政检察与职务犯罪侦查工作的衔接机制》，严格区分“对人”与“对事”监督，实现了部门配合的常态化，明确了线索移送的标准。

　　(作者单位:广东省人民检察院)

湖南：强化调查核实

雷丰超

　　调查核实能力的高低直接决定案件办理的质量与监督效果。当前，民事行政检察队伍普遍存在“书面审查能力强、调查核实能力弱”的现象，因此，强化调查核实能力，提升民事执行监督水平是检察机关的努力方向。

　　一、充分认识调查核实的现实意义

　　确认法院执行违法的需要。没有调查便没有发言权，执行监督案件尤其需要注重调查核实，这是由执行活动的特点决定的。执行不同于审判，不具有司法裁判的中立性、被动性等特点，而具有确定性、主动性、命令性、强制性等特征。执行程序不同于审判程序，缺乏审判程序“两造对抗、居中裁判”的程序架构，而具有明显的单向性。当事人参与执行程序的权利少，对执行活动信息了解少。加之，执行监督案件因执行卷宗及申请监督人提供的材料反映的信息有限，检察机关加强民事执行检察监督时应主动、充分行使调查核实权，以确定是否存在执行审查违法、执行实施违法或执行不作为。

　　确认执行人员违法的需要。执行审查违法、执行实施违法或执行不作为等执行违法情形背后通常存在执行人员违法，但要确认执行人员是否违法，尚需进一步核实、查证是否因执行人员职务行为导致违法事实的发生、执行人员主观状态等，以确定是否可以归责于被调查的执行人员。

　　提升监督总体效果的需要。从证据法学角度来看，检察机关依职权作出的决定要让他人接纳、信服，只有通过调查核实，查明执行活动、执行人员违法之处，所提出的监督意见及所依据事实和法律才有针对性和准确，法院才能信服并采纳，从而达到监督的目的和效果。

　　二、准确把握调查核实的要点

　　区分对事和对人两个监督层面。对法院执行活动违法与执行人员违法应作严格界分，监督层面不同决定了调查核实的侧重点不同。对法院执行活动违法层面的监督，调查核实的重点是执行权运行是否违法。而对执行人员违法层面的监督，调查核实的重点是执行人员是否存在违背职责的行为、执行违法是否可以归责于该执行人员。

　　把握好执行审查、执行实施两类权力的特点。执行权可以分为执行审查权、执行实施权。执行审查权具有司法权的特点，执行实施权具有行政权积极、主动的特点。对执行审查权调查核实的重点在于审查决定的事实依据是否充分、法律适用是否正确。对执行实施权的调查核实的重点在于其是否符合法定程序、方式、是否穷尽实施手段。

　　重点关注关键环节和利益相关人员。执行的核心是实现生效法律文书所确定的内容。执行程序的关键环节涉及利益实现的环节，包括执行立案、变更追加执行主体、采取查封、扣押等强制执行措施、评估、拍卖执行标的物、执行款物的管理和交付等。执行活动不仅与申请执行人、被执行人利益紧密相关，而且与其他程序参与人利益息息相关，如评估机构及人员、拍卖机构及人员、执行标的物竞买者、执行担保人等。调查核实必须把握执行程序中利益关系链条，针对利益关系重大的执行环节和利益相关人员展开调查。

　　三、规范开展调查核实工作

　　遵循基本原则。执行监督是对执行权的监督，而非对执行活动中当事人、其他有关单位活动的监督。调查核实应立足于公权力监督这一基本属性，把握好监督权行使的边界，做到“不代替执行、不妨碍执行、不违法调查”。不代替执行就是调查核实以监督必要为限;不妨碍执行就是调查核实不应影响执行的实施;不违法调查就是调查核实不能超越法律的授权。

　　规范实施流程。调查核实流程可划分为启动、前期准备、实施及成果运用等几个阶段。启动阶段指承办人以书面形式提出调查核实建议，说明调查核实的必要性、调查核实初步目标、调查核实的可行性等。前期准备阶段，包括制作调查核实方案，确定调查核实对象，明确调查核实目标及措施。成果运用阶段要求承办人整理、审查调查核实取得的证据，并根据证据采信规则认定调查核实的事实。

　　(作者单位:湖南省人民检察院)

湖北：规范文书审查

周清华

　　修改后民诉法实施以来，湖北省检察院强化对民事执行活动法律监督的指导，正确处理加强监督与规范监督的关系，采取一系列举措，取得了较好成效。

　　建章立制，形成制度性规范。鉴于民诉法关于民事执行监督的内容规定得比较原则，加之全国性统计工作刚刚起步，相关文书尚无统一格式，湖北省检察机关积极推动相关制度建设，形成了一整套打基础、管长远的制度性规范。一是设计了全省检察机关统一适用的《检察建议书》、《移送侦查审批表》等六种文书格式。二是针对文书不规范的问题，及时制定了《民事审判活动和民事执行活动监督<检察建议书>制作规范》。在最高人民检察院统计报表及统一文书格式印发后，积极组织培训，确保统一执行。三是设计执行监督案件台账格式，推行有审批、有调查、有案卷、有台账、全部终结性文书层报省院备案的“四有一备案”制度。四是不断完善考评机制，加重对执行监督的考评权重、凸显质量考核。这些制度建设为全省检察机关迅速打开民事执行检察监督工作局面奠定了基础。

　　清理核查，找准工作中存在的问题。基层检察院开展民事执行监督的积极性很高，但在不善监督、考评压力等因素的影响下，出现了拆分案件、不当监督等问题。2013年上半年，湖北省检察机关通过备案审查，发现法律文书存在违法事实叙述不合要求、认定违法性质不准或者不认定、监督方式不当、援引法律依据不统一不准确、监督意见不当等五个问题。执行监督工作则存在书面审查多调查核实少、对轻微违法监督多严重违法监督少、对“事”监督多对司法人员监督少的“三多三少”问题。针对上述问题，湖北省检察机关扎实调研，形成了《2013年1B8月全省民事执行监督及1B6月备案文书质量通报》。通过召开座谈会，采取评定较好文书和最差文书等方式，充分暴露问题，并对问题逐一“问诊把脉”，收到了良好效果。

　　2014年初，湖北省检察机关再次统一部署，以文书备案审查为抓手，开展了全年度案件数据清理和文书质量核查专项工作。对全省检察机关民事执行活动监督及移送犯罪线索一千余份备案文书逐份审查，形成《核查台账》、《报表统计数、文书备案数、核查认定数对比表》和《民事诉讼监督案件数据核查及质量分析报告》。同时，根据清理结果，扣减了不属于监督范围的情形、重复统计、拆分监督、反复叠加、拔高监督、法院采纳无实质内容等不实数据，以扣减后数据作为年度业务考核依据。结合此次专项清理，湖北省检察机关还于2014年4月和6月分别召开以“加强监督与规范监督”为主题的现场会，采取观摩法律文书、经验介绍等形式，发挥先进典型的引领示范作用。通过两次专项清理和形式新颖的座谈会，“三多三少”以及统计失范等问题已得到有效遏制。

　　注重运用，制定规范监督标准。2011年开展对民事执行活动的法律监督试点以来，湖北省检察机关开展了五次民事执行监督专题调研，不断总结执行违法与监督规律，注重将调研成果及时转化为工作思路或部署。特别是修改后民诉法实施以来，湖北省检察机关把诉讼监督当作主业来抓，为构建规范监督的长效机制，提升各项诉讼监督工作规范化水平，成立了工作专班，开展三大诉讼监督规范化、程序化、制度化、体系化“四化”建设工程。目前，已起草《民事诉讼监督法律法规制度汇编》、《民事诉讼监督办案规程》、《民事诉讼监督办案流程》、《民事诉讼监督标准》。在《民事诉讼监督标准》中，根据民诉法实施以来审判活动、执行活动监督文书审查情况，湖北省检察机关初步总结了违法规律，以列举式、清单化形式，分别规定了严重违法情形、轻微违法情形、瑕疵性情形，将《民事诉讼监督规则》相关规定具体化，为民事审判活动、执行活动监督提供操作标准，将规范化建设引向深入。

　　(作者单位:湖北省人民检察院)