检察机关提起公益诉讼试点工作成效系列报道之二

促进依法行政，助推法治政府建设

　　本报北京6月20日电（见习记者史兆琨）在党的十八届四中全会上，习近平总书记高屋建瓴地指出，由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。

　　“公益诉讼人针对上述问题向被告发出检察建议后，其仍没有正确履行监管职责，致使国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。”2015年12月16日,山东省庆云县检察院作为公益诉讼人，就庆云县环境保护局不依法履行环保监管职责，依法向庆云县法院提起行政公益诉讼。这是全国人大常委会授权检察机关开展提起公益诉讼试点工作后全国首例行政公益诉讼案件。2016年6月20日，庆云县法院依法作出判决，支持检察机关诉讼请求，责令庆云县环保局依法履职。

　　自2015年7月1日十二届全国人大常委会第十五次会议作出决定，授权最高检在北京等13个省区市开展为期二年的提起公益诉讼试点，截至2017年3月，试点地区检察机关共办理行政公益诉讼案件5654件，其中诉前程序5074件、提起诉讼580件。提起诉讼的案件中，法院已审结80件，判决的案件均支持了检察机关的诉讼请求。

　　检察机关依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责，促进了依法行政，推动了法治政府建设。

　　行政公益诉讼促进行政机关依法行政严格执法

　　2016年11月5日，最高人民检察院检察长曹建明在十二届全国人大常委会第二十四次会议上作了《最高人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告》，明确提出通过督促行政机关或相关社会组织履行职责，推动侵害公益问题的解决，不仅是检察机关提起公益诉讼试点工作的重要内容，也是公益诉讼制度价值的重要体现。

　　近两年来，这项旨在充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益的重大制度改革，在探索中规范、在创新中发展，交出了一份合格的阶段性答卷。

　　截至2017年3月，各试点地区共办理生态环境和资源保护领域案件4166件，国有土地使用权出让领域案件730件，国有资产保护领域案件935件。从案件数量上看，生态环境与资源保护领域最多。

　　以生态环境和资源保护领域为例，内蒙古检察机关在开展“保护北疆生态屏障专项监督活动”中，督促行政机关恢复草原植被2014.59公顷，补种各类被毁林木1374株，一些长期非法开垦草原、非法采矿、采砂等行为得到了有效遏制。吉林省检察机关加强长白山自然保护区生态保护，共督促林业主管部门整改清收林地4万公顷，恢复湿地3.9万公顷，长白山生态保护中存在的突出问题得到了有效解决。

　　行政公益诉讼在为国家挽回经济损失方面也不容小觑。记者采访获悉，吉林省长春市国土资源局怠于履行职责一案中，某房地产开发公司欠缴土地出让金近1.4亿元，所涉项目也未开工建设，经检察机关监督，该土地使用权重新收归国有。截至2017年3月，试点地区检察机关共通过公益诉讼试点挽回直接经济损失65亿余元，其中，收回国有土地出让金54亿余元。

　　严格履行诉前程序，妥善用好诉讼监督方式

　　露天堆放原煤，毫无覆盖措施，在有风的日子，煤尘随风而起。内蒙古自治区额济纳旗检察院在履职中发现了上述情况，经过调查后又发现，运煤专线立交桥施工路段亦未采取降尘、防尘措施，施工车辆经过时尘土飞扬。

　　2016年10月8日，额济纳旗检察院依法向额济纳旗环境保护局发出检察建议，要求其依法履行职责，采取有效措施进行监管。收到检察建议后，额济纳旗环境保护局召集策克口岸各煤炭经营企业召开煤尘污染专题治理会议，进行安排部署。2016年10月13日，额济纳旗环境保护局向检察机关汇报了煤尘污染专题治理计划。策克口岸8家煤炭企业积极开展煤尘污染环境治理工作，采取加大洒水频次、安装移动式喷雾等有效防尘措施。策克口岸管委会完成了运煤专线和运煤立交通道建设工程。由此，策克口岸煤尘污染得到了有效遏制。

　　最高检在谋划和推进公益诉讼试点工作中，要求检察机关在提起公益诉讼前，必须严格履行诉前程序，依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责。最高检民事行政检察厅有关负责人告诉记者，在实践中，大多数公益受损的问题经过诉前程序就得到了有效解决。虽然检察建议对被建议行政机关没有强制性的法律效力，但是如果行政机关不予整改纠正，即面临被检察机关提起公益诉讼的风险。

　　检察机关在开展行政公益诉讼中具有天然优势

　　相比较柔性的检察建议而言，检察机关提起行政公益诉讼具有更为明显的刚性色彩。有些行政相对人不履行法律义务，甚至抗拒行政机关处罚，严重侵害了社会正常管理秩序。检察机关通过公益诉讼介入后，不少行政相对人因为检察机关的震慑力，开始主动履行义务。

　　湖北省武汉市洪山区青菱湖从2007年开始一直存在违法围网围栏养殖，造成湖泊污染，严重破坏了青菱湖水体环境。当地行政主管部门虽然多次监管，但由于该问题属于历史遗留问题，实施阻力较大，检察机关对行政主管部门起诉后，相关违法行为人主动配合行政执法，积极整改，青菱湖长达34.56万米围栏围网全部被拆除，投肥投饵养殖现象完全杜绝，影响当地生态环境和社会稳定的不利因素得到了彻底化解。

　　“客观来讲，与其他起诉主体相比，检察机关具有天然优势。”在中国行政法学研究会会长、中国政法大学教授马怀德看来，这种优势主要体现在检察机关作为公共利益代表者的权威性、作为诉讼参与人的专业性、具有履行职务的便利性等方面。

　　检察机关办理了大量行政公益诉讼案件，为完善相关法律提供了实践样本。安徽省检察院检察长薛江武建议，应尽快启动公益诉讼制度立法，明确公益诉讼制度的法律依据。如果能结合设立跨行政区划检察院改革，将构建公益诉讼制度与跨行政区划检察院改革统筹推进，可能会为维护公共利益、促进法治政府建设开辟新的有效途径。