编者按 党的十八届四中全会明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，为检察机关积极运用检察权维护社会公益指引了方向。那么，检察机关如何在实践中积极尝试和开展提起公益诉讼工作？本期刊发三篇文章对此进行探讨。
从生态环境入手探索提起公益诉讼
王彬辉
2015年最高人民检察院工作报告明确提出，将从生态环境领域入手，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。然而，实践中，环境公益诉讼存在立案难、取证难等问题。只有解决好这些问题，才能确保检察机关提起环境公益诉讼工作的有效开展。
检察机关起诉权需要法律明确
当前，依靠司法手段解决环境污染纠纷越来越受到重视。民事诉讼法第55条明确规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向法院提起诉讼。但环境保护法第58条对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，只赋予了有条件的社会组织可以向法院提起诉讼。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第11条也仅规定检察机关、负有环境保护监管职责的部门及其他机关、社会组织、企事业单位依据民事诉讼法第15条的规定，可以通过法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织提起环境民事公益诉讼。然而，当前我国法律规定的社会组织在资金、人才等方面的缺乏，导致其作为原告提起环境公益诉讼存在困难。检察机关作为国家公共利益的代表，由其行使环境公益诉权，是以公权力保障人权和程序公正的社会需要。据中华环保联合会统计，我国2000年至2013年环境诉讼案件总计60起，其中近1/3是由检察机关作为原告提起诉讼，这说明赋予检察机关提起环境公益诉权有现实需要。因此，笔者认为，法律应明确授权检察机关在利害关系人起诉不能、适格主体怠于起诉的情况下可提起环境民事和行政公益诉讼，实现环境公益诉讼的多元启动模式。
推动形成跨行政区划的环境检察司法体系
“重经济，轻环境”的思想在当下各地发展建设工作中依然严重。为了保护本地的经济发展，一些地方政府及其主管部门对当地企业存在严重的“地方保护主义”。此外，水、空气等环境因素具有流动性，而我国环境监管体制却是以行政区划为界限，行政权力配置与生态系统相割裂，导致跨行政区划环境污染问题得不到有效解决。因此，检察机关应当着力推动形成跨行政区划的环境检察司法体系，使检察机关在人财物体制上摆脱地方政府的控制和影响，不受干扰地对环境违法行为展开调查、提起诉讼，从而有效地遏制严重侵害环境公共利益的违法行为。
环境检察机构专门化
由于环境问题涉及高科技特点，使环境法具有明显不同于其他法律的技术性特征。如对环境污染因果关系的认定、环境品质设定、环境影响评估、环境改善的认定等都需要有环境保护相关专业知识的司法人员来判定。党的十八届四中全会强调，“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化……建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度”。这为检察机关内部设立独立的环境检察机构，配备相应的具有法律及相关专业技术能力的人才提供了有利的制度条件。实践中，贵州省贵阳市检察院等地设立环境检察机构专门化的探索与实践证明，设立专门性环境检察机构可以整合人才资源，发挥人才的比较优势，提高办案质量和效率。而最高人民法院于2014年7月成立环境资源审判庭后，地方法院也陆续成立了环境资源审判庭。为了加强与审判机关的有效对接，避免公诉、民行检察等业务部门多头衔接，设立专门性的环境检察机构已成为完善环境公益诉讼制度的现实需要。
设立诉讼前置程序
检察机关提起公益诉讼工作目前主要由民行检察部门承担，民事行政监督案件涉及领域广、案多人少矛盾突出，开展环境公益诉讼工作在人力、精力上捉襟见肘。通过设立诉讼前置程序可以有效解决案多人少的难题。检察机关在提起环境公益诉讼前，通知企业、行政机关自行纠正违法。对有明确的起诉主体但怠于行使诉权的，检察机关应先履行法律监督职责，督促其起诉，这也是实践中检察机关最常用的模式。要优先鼓励个人及社会组织积极提起环境公益诉讼。只有涉及重大公共利益，以及个人、社会组织不愿、不敢、无力起诉时，检察机关才应提起公益诉讼。
赋予检察机关公益诉讼调查职权
侵权责任法第66条规定，因污染环境发生纠纷，污染者就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。但检察机关提起环境公益诉讼仍需承担污染者存在污染行为以及污染损害后果的举证责任。可是，目前检察机关基于诉讼监督权所拥有的调查取证权、调卷权、询问权等权力在环境公益诉讼案件中能否使用，检察机关收集的证据的证明力大小等问题都没有明确的法律依据。而司法实践中，检察机关开展公益诉讼调查，依据的大多是地方规范性文件。比如，江苏省无锡市2008年《关于在环境民事公益诉讼中具有环保行政职能的部门向检察机关提供证据的意见》规定，检察机关可向有关环保机关发出《协助提供证据材料通知书》，调取有关证据材料等。显然，这类文件的法律效力层级较低，约束性不强。而公益诉讼调查权是检察机关提起环境公益诉讼的基础，所以，笔者认为应该在民事诉讼法、行政诉讼法中赋予检察机关享有一定范围的公益诉讼调查权，使检察机关能够获得环境损害的第一手证据，并进一步实现在环境公益诉讼中原、被告双方诉讼力量的均衡，有效弥补行政取证手段的不足。当然，基于辩论原则，检察机关调取的证据材料必须经过法庭审理和双方质证后，方能作为法院裁判的依据。
建立专门的环境损害评估鉴定机构
由于环境污染具有专业性和技术性，检察机关在事实认定和证据收集等方面需要一定的专业技术做支撑。如污染物的性质、污染范围、污染程度，以及污染造成经济损失的具体金额，都需要由具备评估能力和司法鉴定资质的第三方鉴定机构作出的司法鉴定文书作为证据，才能最终成为法院的判定依据。而生态环境损害评估鉴定是一项多学科、综合性和技术性很强的工作，目前我国缺乏这类专业化的、具有公信力的司法鉴定机构，也没有规范的评估标准体系。正是由于司法鉴定存在的困难，实践中检察机关的大部分诉讼请求仅局限在“排除妨碍”层面上，或者由于证据不足，不得不接受调解结案。只有建立专门的环境损害评估鉴定机构，规范鉴定评估行为，完善鉴定标准、程序及收费标准，才能突破环境损害司法鉴定难题，推动环境公益诉讼走上正轨。
设立环境公益诉讼专项资金
提起环境公益诉讼面临的诉讼成本难题也让其举步维艰。目前，无锡、昆明、贵阳等地将环境修复资金和服务功能损失等款项缴入专户或基金进行管理，主要用于修复被损害的生态环境。同时，还支付提起其他环境公益诉讼的原告在诉讼中所需的调查取证、专家咨询、环境监测、鉴定评估等必要费用。可见，建立环境公益诉讼专项资金是解决环境公益诉讼高成本难题的有效途径。因此，制定检察机关提起环境公益诉讼资金管理办法，设立专项资金管理办公室，规范专项资金申请、拨付程序、批准权限、监督机制等，加强专项资金管理，是保证专项资金良性运转的有效保障。
与环保部门建立环境保护协作机制
负有环境保护监督管理职责的行政部门在专业技术、设备等方面具有优势，是保护环境公共利益的主要力量。在环境公益诉讼中，检察机关对受理的涉及侵害环境公益的民事、行政案件材料或线索，应先向环境保护部门初步核查，后者及时审查并将结果告知检察机关，这可以避免检察机关不必要的诉讼。在公益诉讼案件审理过程中，环境保护部门可以向检察机关提供有关环境保护法律、法规以及相关政策的规定，协助收集与诉讼相关的环境监测、化验、鉴定、评估等资料或数据，帮助检察机关查明案件事实。然而，目前除最高法、最高检联合发布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》强化了环境监管执法与环境犯罪刑事司法衔接外，检察机关和环境保护部门就环境公益诉讼尚未建立有效的协作机制。因此，检察机关应与环境保护部门建立环境保护协作机制，充分发挥联席会议、案件咨询、协助调查等机制的作用，以提高检察机关提起环境公益诉讼的效率。
(作者为湖南师范大学法学院副教授)
限制与激励：参与公益诉讼的两个维度
谢小剑 苏艺
出于在国家干预与私法自治、强化检察职能与防止权力滥用等不同价值取向之间寻求平衡，限制与激励应当成为我国检察机关提起公益诉讼的两个维度。
限定提起公益诉讼的条件和范围
确定检察机关提起民事公益诉讼的条件和范围。法律应明确检察机关提起民事公益诉讼的前提条件是起诉机制受阻。起诉机制受阻主要有三种情况:一是当事人不敢起诉，比如需要巨额诉讼费用，当事人无法承受;二是当事人基于损公肥私而不愿起诉;三是当事人不能起诉，如精神病人等。在此基础上，还应适当限制检察机关提起民事公益诉讼案件的范围。根据我国法律规定并借鉴国外有关规定，笔者认为，检察机关提起民事公益诉讼的案件可限定为以下几种:1.重大的反垄断、反倾销、反不正当竞争的案件。2.重大的环境保护案件和重大的消费者权益保护的案件。3.民事主体双方相互串通、严重损害社会公共利益或破坏公共秩序的案件。4.对伦理有重大社会影响的婚姻、扶养案件。5.重大国有资产流失的案件。6.其他应由检察机关提起民事公益诉讼的案件。
建立一定的前置程序是必要的。在美国，公民就环境保护起诉前60天必须将起诉通知告知联邦环保局、违法行为所在州和违法者本人。这60天通告期被看作是给联邦环保局的机会，使其在公民起诉前采取行动。我国应同样采取类似措施。一方面，要求检察机关在提起民事公益诉讼前，须采取一定的措施，寻找受害者，发出检察建议督促其起诉。另一方面，需考虑国家机关之间的分工与制衡机制，规定检察机关在起诉前向有关行政部门提出检察建议，要求其行使职能，这是检察机关起诉的必经程序。由于行政机关具有高效率、低成本的特点，行政机关如果立即采取行动，及时制止违法行为，可把对国家和社会造成的损失或危险减少到最低程度。而且，还应进一步规定接受检察建议的受害者、行政部门在一定期间内作出答复，如不予答复或答复不符合法律要求，或拒绝履行职责的，检察机关可以向法院提起民事公益诉讼。这样可防止检察机关滥用民事公益诉权。
赋予公民、社会团体公益诉讼权。出于防止公权对私权领域的扩张以及对民事公益诉权的滥用，检察机关必须同时依靠普通公民、社会团体对国家公共职能实施监督和对侵害民事公益的不法行为提起民事公益诉讼，以作为检察机关对民事公益诉权的制约和补充。这里的公民、社会团体不包括与案件有利害关系的当事人。
建立有效激励机制
民事公益诉讼案件由于影响大、涉及面广，检察机关面临着巨大的败诉风险和社会压力，建立有效的激励机制对于顺利开展民事公益诉讼工作至关重要。
法院受理案件无须原告适格。民事诉讼法第108条规定，起诉的原告必须是与起诉的案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织。这是“原告适格理论”。但提出民事公益诉讼的检察机关并不与该案件有直接利害关系，这就突破了“原告适格理论”。事实上，随着市场经济的发展，现代民事制度如信托制度、代理制度等已经使实体权利主体游离于诉讼标的之外，而让受托人更多地参与到民事诉讼中来。为查明案件事实、方便诉讼，法律不再苛求实体权利享有者必须亲自参与到诉讼中，而是让受托人参与到诉讼中来，故诉讼信托理论应运而生。检察机关代表国家提起民事公益诉讼，就是一种法定的诉讼信托，已成为世界各国通例。
建立民事公益诉讼惩罚性赔偿机制。传统民事诉讼的赔偿范围是以受害人的损失为限。在民事公益诉讼案件中，被告的违法行为一旦实施将给国家、社会造成巨大损失。为杜绝被告的投机意识，阻止不法行为的发生，对被告进行一定的经济惩罚是必要的。同时，由于民事公益诉讼案件涉及面广，检察机关必将付出巨大的诉讼成本。建立惩罚性赔偿机制，再以惩罚性赔偿建立民事公益诉讼基金，可以鼓励有关方面开展民事公益诉讼的积极性。
委托专家诉讼。公益诉讼案件涉及多学科的专业知识，比如在一些环境污染案件中，如何理解专业术语的含意以及防止污染的技术要求，都需要承担民事公益诉讼工作的检察人员具备相应的专业知识。但目前检察机关十分缺乏这类专业化人才。笔者认为，检察机关对一些专业领域提起民事公益诉讼时，可以聘请、委托相关领域的专家、学者参与诉讼。
(作者分别为江西财经大学法学院副教授、江西省宜春市袁州区人民检察院法律政策研究室副主任)
在公益诉讼中如何有所作为
丁艳敏
近年来，检察机关尝试办理了一批公益诉讼案件，但是在办理公益诉讼案件过程中也发现了一些亟待解决的问题。一是公益诉讼案件的范围不明确，缺少具体的制度设计。“国家利益”“公共利益”本身是非常抽象的概念，它在不断发展，甚至在不断地扩张。司法实践中，检察机关可以参与哪些类型的环境污染案件，以及如何参与等都不明确。这需要在公益诉讼的范围和内容等方面形成规范的制度。二是公益诉讼维权难度大。由于地方保护主义的阻挠，办案力量和专业人才缺乏等因素，公益诉讼案件在实践中存在立案难、取证难、诉讼周期长等问题，导致很多案件最后不了了之。三是污染企业的担责方式有待规范。对于污染企业的侵权行为，检察机关可以提出哪些诉讼请求也引发诸多争议，各个地区有不同的做法。
鉴于上述问题，笔者认为可以从以下几个方面采取措施:
一是建议完善立法，明确公益诉讼的范围和内容。在设计公益诉讼的具体制度时，很多因素需要考虑。比如，检察机关和有关组织的关系;在有关组织提起公益诉讼时，检察机关能否给予帮助和支持;原告和法院调查收集证据的权限等。公益诉讼有其特殊性，既不宜全部照搬民事诉讼法的相关规定，更不能由法院和承办法官随意选择适用。
二是鉴于公益诉讼难度大，应当加大业务指导力度。建议地市级检察院可以根据需要设立专门部门负责公益诉讼案件，并指导基层检察院查办此类案件。对一些有重大影响、社会影响反映强烈的环境污染案件，可以由上级检察院直接提起诉讼，避免地方政府的干扰。上级检察院也可以在检察机关内部开展公益诉讼典型案件的交流，以此提高办理公益诉讼案件的能力。对于公益诉讼中遇到的技术难题，可以聘请有专业知识的人员提供帮助。
三是建议设立公益诉讼专项资金。对于公益诉讼专项资金，检察机关应制定专项资金管理办法，进一步规范申请、批准、使用、监督等程序，切实加强专项资金管理，做到专款专用，避免专项资金被挤占、挪用，保障专项资金的正常运转。同时，还可设立公益诉讼举报基金，奖励举报有功人员。
四是进一步明确检察机关有权对环境保护执法部门的执法活动实施法律监督。检察机关在履行职责中发现环境保护执法部门存在违法行使职权或者不行使职权的行为时，可以发出检察建议督促其纠正。检察机关经依法督促后，环境保护执法部门仍不予纠正的，检察机关可以向同级党委通报相关情况。对于损害国家利益或公共利益，且符合公益诉讼特点的案件，检察机关提起公益诉讼时，环境保护执法部门有协助诉讼的义务。
(作者单位:河南省修武县人民检察院)
