无锡锡山：规范性举措提升检察建议实效

“发一建议，治理一片”效果如何实现

检察建议是检察机关发挥法律监督职能、参与社会综合治理的重要手段。江苏省无锡市锡山区检察院通过发送检察建议，督促相关单位依法履职，取得较好成效，同时在制发检察建议过程中也遇到一些难点和问题。

今年1月至7月，锡山区检察院制发检察建议58份，收到36份回函，其余未回函的检察建议，均在办理期限内。

江苏省无锡市锡山区检察院检察官深入电动车企业了解知识产权保护情况，为制发推动建立区域性电动车知识产权保护联系工作检察建议搜集资料。

探索实践

规范性举措促进双赢多赢共赢

对检察建议的制发和执行，锡山区检察院采取了一系列规范性举措，提升检察建议的刚性与质效。

规范内部制发流程，严控随意制发。员额检察官在办理案件或参与社会治理过程中，发现需要制发检察建议的，由员额检察官拟制检察建议，并报检察长或检察长授权的分管副检察长审核，并由检察长决定是否签发。通过员额检察官自主拟制检察建议与检察长把关相结合的形式，严格控制随意制发检察建议现象的出现，提高检察建议质量。

今年1月，锡山区检察院未检部门检察官在办理一起服装厂员工盗窃同宿舍舍友财物案件时，发现被害人不满16周岁，服装厂涉嫌非法雇用童工。在办案的同时，检察官拟制并经检察长签发，向主管部门制发检察建议，建议依法及时对该服装厂使用童工的行为进行处理，责令限期整改，并对辖区企业开展监督检查，规范企业用工，保护未成年人合法权益。

注重加大释法说理，化解抵触情绪。对行政机关长期以来存在执法难题的案件（事件），从厘清行政职责、明晰执法权限等角度出发，明确相关案件的主管部门，采取多种形式加强沟通协调，换位思考，共同寻找化解难题的办法，通过释法说理取得对方信任，化解抵触情绪。

锡山区某别墅小区违章搭建成风，54户业主违章搭建占用公共绿地，令其他业主非常不满，引发当地媒体关注。负有监管职责的城管部门多次发出拆除违建通知，但收效甚微。锡山区检察院获悉后，经详细调查了解，多次与城管部门沟通协商，制发公益诉讼诉前检察建议，要求相关部门共同加强监管和履职，解决违建问题。锡山区政府高度重视，召集多部门召开专门会议，研究处理办法，城管部门结合实际情况提出分批拆除等措施。目前，该小区违建正在按计划拆除。

探索检察建议“令状化”改造，提升执行刚性。为提升检察建议刚性，锡山区检察院积极探索检察建议“令状化”改造工作，创新检察建议形式，制发督促履职令，督促相关单位及时、依法履职。

今年3月，锡山区检察院针对工作中发现的该区民防办行政许可决定书中未注明民防易地建设费缴纳起止期间和逾期不缴纳是否需要支付滞纳金的问题，在全市民防系统开展专题调研，发现无锡市民防易地建设行政许可决定书均存在上述问题。经无锡市检察院授权，该院向无锡市民防局发出全市首例督促履职令，督促该局在行政许可决定书中明确防空地下室易地建设费缴纳起止期间及滞纳金标准，制定规范性文件，加强对全市人防事务的操作规范。8月15日，无锡市民防局征求检察机关意见后重新制定的《无锡市防空地下室建设实施细则（试行）》正式实施。

加强持续跟踪监督，最大限度保障监督实效。对事关环境等民生领域的检察建议，锡山区检察院绝非是“一发了之”，而是对相关事项长期关注，进行持续性跟踪监督，随时发现新问题，随时进行解决，最大限度保障民生领域检察监督工作实效。

2016年，某林业公司因培育水葫芦造成土地污染，锡山区检察院向负有监管职责的当地村委会制发检察建议，顺利清理修复被污染的土地，原有的水葫芦残渣也被处理后作为农业有机肥用于当地林业种植。今年4月，锡山区检察院在现场回访中获悉，因水葫芦种养公司停止种养水葫芦，涉及2000亩水域中遗留水葫芦养殖设施，严重污染水域并存在安全隐患。之后，该院向接管单位制发检察建议，最终通过半个月的清理，恢复了2000亩水域生态。

加强事前沟通协调，确保效果最优。锡山区检察院将问题解决作为最根本目的，通过加强沟通协调，寻求政府支持，以当面交谈、口头告知等形式，协助行政机关解决长期积压、难以处置的行政执法难题，维护国家利益和社会公共利益。

锡山区检察院获悉某房地产公司拍得土地后一直未进行开发，且拖欠土地出让金及滞纳金逾4亿元。为尽快收回被拖欠的资金，该院检察长主抓办理，多次与主管部门沟通催缴措施，到房地产公司当面协商，解释相关法律法规，讲明继续拖欠资金的法律后果。因释法说理准确到位，房地产公司在两个月内缴清了拖欠的土地出让金和滞纳金，闲置许久的土地也在不久后动工建设。

普遍问题

检察建议执行力无保障

从多年实践，尤其是司法责任制改革以来检察工作运行情况来看，检察机关制发检察建议还存在一些普遍性问题：

一是检察建议的执行力没有法律保障，若被监督者不接受，检察机关没有强制性、约束性措施。

二是检察建议类型单一，针对个案的检察建议多，针对类案和普遍性社会治理问题的检察建议少。目前检察机关制发的检察建议多是围绕具体案件中反映出的违法情形发出，缺乏对类案、普遍性问题的检察建议。

三是检察建议制发水平参差不齐，存在简单罗列相关法律条文、释法说理不够、提出的建议针对性不强等问题。

四是检察建议发出后，有时还存在“发出就了事”的思想，对检察建议的落实情况没有进行后续跟踪监督，导致检察建议“落地无声”。

五是个别被监督单位或行业对检察建议存在抵触情绪，落实检察建议过程中有时敷衍了事、推诿拖延。

改善建议

提升刚性是关键

针对上述问题，锡山区检察院认为提升检察建议刚性是解决问题的关键，对此，该院建议：

加强检察建议的顶层设计，参照法院执行工作，先从出台相关司法解释入手，对检察建议的程序、效力等作出明确规定，对检察机关制发检察建议后的执行给予有力的法律保障。

加强提升检察建议刚性新模式新路径探索，学会“借力使力”，通过主动向人大汇报检察建议工作，借助人大监督发力等，提升检察建议的力度和刚性。对事关普遍性社会问题的检察建议，探索尝试检察建议公告宣告、直接送达、联合督办等形式，借助党委、人大、相关行政机关和社会力量，增强检察建议监督刚性和社会支持度。

据悉，锡山区检察院已与该区监察委建立行政公益诉讼线索双向移送机制，对检察机关发出诉前检察建议后不回复、催办后无故不采纳或不及时采取有效措施的，检察机关在依法提起行政公益诉讼的同时，将相关线索移送监察委处理，以保障检察建议的严肃性和法律尊严。

加强对类案和社会治理普遍性问题制发检察建议，增强监督效果。突破个案检察建议影响面小、效果有限等现状，针对多发性、社会性问题，向某一行业主管部门或领域制发检察建议，促进相关部门或领域依法行政、规范执法，实现“发出一建议，治理一片”的社会效果。

提高制发检察建议能力水平，明确检察建议制发必须“精、准、实”，要善于运用法治思维和法治方式，增强检察官释法说理能力，把问题指准确，让检察建议中提出的解决建议、对策措施于法有据、合情合理。

加强检察建议落实情况跟踪监督，对在规定期限内不能办结的检察建议，及时主动了解缘由，帮助相关部门协调解决难题，促进规范执法。

加强与相关部门、行业沟通协调，通过联席会议等形式，构建协作配合机制，进一步加强彼此认同，探索解决行政难题的途径。