检察系统内巡视制度发展历程与经验启示

最高人民检察院党组成员、中央纪委国家监委驻最高人民检察院纪检监察组组长 苏德良

巡视是全面从严治党的重大举措，是党内监督的战略性制度安排。检察系统内巡视作为党的巡视工作的重要组成部分，在检察机关恢复重建40年发展历程中，也经历了由探索建立到创新发展、不断深化的过程。特别是党的十九大以来，最高检新一届党组以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚决贯彻党中央重大决策部署，坚持从严治检只会更严、不会放松，坚持发现问题、形成震慑不动摇，不断深化系统内政治巡视，系统内巡视成为检察机关担负落实全面从严治党政治责任的重要载体，上级检察院党组对下级院领导班子监督的重要抓手，全面从严治检的重要支撑。

一、检察系统内巡视制度的历史溯源

检察机关恢复重建以来，基于维护社会主义法制，保障法律统一实施的重大责任，最高检党组高度重视强化内部监督和队伍建设。1988年，党组提出“从严治检”方针，此后历届党组围绕这一方针进行了许多有益的探索，成为推动检察系统内巡视制度建立与发展的历史动因。更为重要的是，改革开放后党和国家各项监督制度逐步恢复与重建，党的巡视制度成为党内监督战略性制度安排，为检察系统内巡视制度的建立和发展提供了难得的历史机遇。从总的过程来看，检察系统内巡视制度大体经历了探索建立、快速发展和规范完善三个阶段。

1990年3月，党的十三届六中全会通过的《中共中央关于加强党和人民群众联系的决定》提出要推动建立完善党内监督和党外监督相结合、自上而下监督和自下而上监督相结合的制度。1996年1月，中央纪委出台《关于建立巡视制度的试行办法》，正式开始向地方和部门派出巡视组。此后，从1996年至2002年，中央巡视经历了一个从探索试点到逐渐规范的过程。2003年12月，党中央颁布了《中国共产党党内监督条例（试行）》，以党内法规的形式把巡视制度确定为党内监督的十项制度之一。在中央巡视制度逐步完善的大背景下，最高检党组也积极探索建立检察系统内巡视制度。根据党内监督条例，党组于2004年制定《巡视工作暂行规定》，2005年首次对广东、河北省检察院党组开展巡视试点。2004年至2006年，连续发生了江西省人民检察院原检察长丁鑫发受贿案、天津市人民检察院原检察长李宝金受贿案、黑龙江省人民检察院原检察长徐发行贿案等案件，给检察工作发展带来巨大负面影响，加强检察机关内部监督显得更加迫切。为此，最高检党组更加重视抓好巡视工作，至2012年，党组共派出11批巡视组完成了对32个省级检察院（含新疆生产建设兵团人民检察院）的首次巡视全覆盖。

党的十八大以来，党中央高度重视巡视工作，习近平总书记多次发表重要讲话、作出重要指示，引领推动巡视实践创新、制度创新和理论创新。2012年，中央专门下发《关于部分中央机关对所属单位开展巡视工作的意见》,进一步明确最高检作为对所属系统开展巡视的中央国家机关之一。为适应新形势下中央对巡视工作新要求，2013年最高检党组先后制定巡视工作细则和《2013-2017年巡视工作规划》，并按照规划推进新一轮系统内巡视工作，在提前完成对省级检察院党组巡视全覆盖的基础上，借鉴中央巡视经验，探索对8个省级院党组开展了“回头看”和“机动式”巡视，进一步丰富了系统内巡视工作的形式和内容。其间，大部分省级检察院党组也派出巡视组对所辖市县（区）检察院领导班子开展巡视，检察系统内巡视工作得到了快速发展。

2015年，中央印发了修改后的《中国共产党巡视工作条例》，最高检党组专门向中央巡视工作领导小组请示，提出继续开展系统内巡视的意见。2016年，中央巡视工作领导小组正式作出批复，同意最高检党组继续开展系统内巡视，明确对省级检察院党组领导班子及其成员（不含党组主要负责人）的巡视工作，由最高检党组牵头，省区市党委和最高检党组巡视机构协调配合、共同实施。中央巡视工作领导小组还专门向各省区市党委巡视工作领导小组下发通知，要求积极支持最高检党组巡视工作。2017年8月，中央编办正式批复同意设立最高检巡视工作领导小组办公室，为党组正局级工作机构。至此，检察系统内巡视制度基本成熟定型。

二、检察系统内巡视工作的创新发展

党的十九大对巡视工作提出新的更高要求，党章专列一章对巡视巡察制度作出规定，突出了巡视制度在党内监督中的战略地位，为新时代巡视工作深入发展提供了根本遵循。新一届最高检党组认真学习贯彻习近平总书记关于巡视工作的重要论述和党的十九大精神，坚持巩固、深化、发展，更加聚焦政治巡视，系统内巡视工作得到了进一步发展创新，体现出新的特点亮点。

一是党组更加重视，组织领导更加有力。党组进一步统一思想、深化认识，把抓好系统内巡视工作作为重大政治责任列入议事日程，明确系统内巡视工作未来5年的“路线图”和“任务书”。张军同志担任院巡视工作领导小组组长，亲力亲为、靠前指挥，半年时间内23次主持研究巡视工作，及时对巡视过程中的要情专报和重要问题线索作出20多次具体批示。第一轮巡视结束后，张军同志还专门主持召开内部会议，向省级检察院检察长和最高检内设机构主要负责同志实名通报第一轮巡视发现的问题，严肃要求被巡视单位用三分之二的精力抓好巡视整改，未被巡视单位都要对照检查、自纠自改类似问题。第二轮巡视刚开始，党组强调要始终保持尺度不松、力度不减、标准不降，不搞“假把式”。按照院党组的统一部署，各位院领导分别带队进驻巡视动员、开展巡视中期督导和巡视反馈，推动巡视工作扎实开展。

二是政治巡视的定位明确，对标更加精准。坚持把“两个维护”作为检察系统内巡视的“纲”和“魂”，把坚持党对检察工作的绝对领导作为最高原则，把加强检察机关党的政治建设作为系统内巡视工作的根本目的，把推动检察机关落实全面从严治党政治责任作为重点任务，把善于从政治高度发现检察工作中存在的问题作为主要方法，紧紧围绕最高检新一届党组提出的“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的总体要求开展巡视工作，使巡视工作更加聚焦到政治巡视的定位、方向和目标任务上，与中央要求精准对标，真正把讲政治的要求落到实处。

三是创新方式方法，问题导向更加鲜明。在用足用好巡视条例规定的13种方式基础上，进一步创新巡视工作方式方法。如把机关内设机构和直属事业单位列入巡视范围，首次采取机动式巡视与专项检查相结合的方式。不断创新谈话方式方法，如带着问题线索有针对性地找知情人谈；有的专程到知情人被羁押的监狱和看守所了解情况；有的针对被谈话对象欲言又止的问题，准备好后再次约谈，取得了更好效果。注重改变查阅资料的方式方法，有的在个别谈话时一边谈话一边要求提供资料，以便与谈话相互印证；有的加强对资料的综合分析，既注意敏锐个性问题、又注意捕捉面上的共性问题。建立巡视要情专报和横向通报机制，加强巡视办与各巡视组、各巡视组之间的指导配合、互动沟通。

四是质量效果明显，认识更加一致。党的十九大以前，在系统内巡视工作取得显著成绩的同时，也存在一些对系统内巡视工作不同看法。从十九大后系统内两轮巡视发现的大量问题来看，检察队伍党风廉政建设形势仍然严峻，存量不少增量仍在发生，违纪违法类型齐全。有些问题就是眼皮底下发生的事，但因为麻痹视而不见。巡视后，很多同志认识到系统内巡视确实帮了自己，非常必要。随着第二轮巡视的深入推进，广大检察人员对开展系统内巡视的思想更加统一，认为巡视组就是上级检察院党组派出的“体检队”，给被巡视党组织搞一次比较全面、深入的政治体检，既是监督，更是帮助，不是对被巡视党组织不放心、不信任。

五是巡视工作要求严格，巡视整改更加扎实。各巡视组成立伊始，临时党支部在各组同时建立，普遍开展“四比四看”活动，建立了保密制度、问题“底稿”制度，突出巡视的严肃性和严谨性。在整改要求上，最高检党组一方面对应当立行立改的问题，要求立即约谈相关责任人，同步整改、推动工作；另一方面探索推进“双主体”巡视整改机制，按照干部管理权限进一步规范巡视移交制度，充分借助省区市党委和纪检监察机关在巡视整改中的作用。建立巡视整改抽查、督办制度，对整改落实情况进行抽查。针对巡视整改抽查中发现的问题，在强化主体责任、加强组织领导、层层传导压力、落实整改事项、推动标本兼治、严肃整改问责等方面严肃提出要求，确保巡视整改取得实效。

六是协作配合紧密，监督合力更加强化。最高检党组一方面按照党的十九大关于建立巡视巡察上下联动监督网的部署，积极推进构建由最高检党组领导，省、市两级检察院党组牵头负责，系统内巡视、巡察机构协调配合、一体推进的领导体制和工作机制，努力推进系统内巡视巡察工作向纵深发展、向基层延伸，形成上下联动的“纵向”合力。同时，按照中央巡视工作领导小组关于省区市党委和最高检党组巡视机构协调配合、共同实施、建立健全协调配合机制的要求，积极推动建立与省区市党委巡视机构的配合机制，强化“横向”合力，发挥“双主体”作用。加强巡视前信息沟通、进驻后的协作配合、巡视整改的衔接、巡视成果的共享巡视巡察体制机制的成效。制定《最高检党组与省区市党委巡视机构协调配合开展巡视工作办法》，落实与省区市党委巡视机构的配合机制。

七是机构、队伍建设有力，巡视工作各项制度更加规范。按照新老搭配、以老带新原则，完善巡视干部配备制度，选派省级检察院原检察长、在职厅局长、省级检察院常务副检察长等担任巡视组组长，院内设机构和地方党委选派的副厅级领导干部担任副组长。重视系统内巡视人才库建设和对巡视队伍的教育培训，建立完善优秀干部和后备干部、新任职干部到巡视巡察岗位锻炼机制，把巡视岗位作为发现、培养、锻炼干部的重要平台，充分发挥熔炉作用。根据新的巡视工作条例，修改或重新制定一系列配套制度，规范了巡视移交移送、巡视反馈、巡视报告、巡视组听取被巡视院党组和纪检组汇报等工作。2018年，印发《关于省、市两级人民检察院党组建立巡视、巡察制度的意见》和《党组巡视工作规划（2018—2022年）》，对检察系统内深化政治巡视、建立上下联动的监督网、完成一届任期内全覆盖任务、强化巡视整改和成果运用、加强队伍建设等方面提出了新的要求。

三、检察系统内巡视工作的经验启示

检察系统内巡视制度的发展完善，特别是党的十九大以来的不断创新，使定位越来越明晰、聚焦越来越精准、效果越来越凸显。深化检察系统内巡视工作，要全面贯彻党的十九大精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以党的政治建设为统领，全面贯彻中央巡视工作方针，坚定不移深化政治巡视，发挥好巡视利剑作用，推动检察机关全面从严治党、全面从严治检向纵深发展。

第一，必须保持战略定力，坚持全覆盖、零容忍，坚定不移把全面从严治检引向深入。党的十九大指出，反腐败斗争形势依然严峻复杂，巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的决心必须坚如磐石。从整体上看，检察队伍这个整体“森林”是好的，是一支忠诚、干净、担当的队伍。但天涯无净土，检察机关也不例外。我们必须清醒地认识到，检察系统党风廉政建设和反腐败斗争形势也依然严峻复杂，仍面临着一些亟待解决的突出问题和薄弱环节，检察系统内巡视工作必须保持战略定力，保持永远在路上的冷静清醒和坚韧执着，提高全覆盖质量，做到全方位扫描、全过程监督，推动检察机关落实管党治党政治责任全覆盖，增强党的意识、严明党的纪律全覆盖。

第二，必须始终与中央巡视要求对标，把准政治巡视定位。习近平总书记强调，政治巡视要以“四个意识”为政治标杆，把维护党中央权威和集中统一领导作为根本政治任务，把统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局作为基本政治要求。检察机关是党领导下的法律监督机关，肩负着重要使命，检察系统内巡视工作要始终与中央巡视要求对标，把准政治定位，提高政治站位，切实把“两个维护”作为系统内巡视的“纲”和“魂”，在统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局中去深刻认识检察工作，坚持党对检察工作的绝对领导，坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一。

第三，必须坚持依纪依规、实事求是，确保巡视工作经得起人民群众的检验。巡视是党章赋予的重要职责，必须坚持以党章党规党纪为尺子，依纪依规监督党组织和党员干部，严格把握政策，不干预被巡视单位正常工作，不履行执纪审查职责，保证巡视工作精准有序。要坚持从实际出发，实事求是，紧紧围绕人民群众的期待，准确发现问题，客观分析问题，如实报告问题，不能主观片面，不能夸大或缩小，真正做到对最高检党组负责、被巡视党组织负责，确保巡视结果让人信服、经得起检验。

第四，必须立足检察工作实际，不断创新符合检察机关实际的巡视机制和方式方法。检察机关具有特殊性质、特殊领导体制，这要求系统内巡视工作必须符合检察机关特点。要进一步探索完善最高检党组与省区市党委共同领导的“双主体”巡视机制，进一步强化与省区市党委巡视机构的配合成效。要积极推动构建检察系统内上下联动的巡视监督网，推进巡视工作向纵深发展、向基层延伸，打通党内监督末梢。要紧密结合检察机关职能特点开展巡视，防止政治巡视与检察业务“两张皮”。要把善于从政治高度发现检察工作中存在的问题作为系统巡视的主要方法，关注业务背后的政治问题、价值取向问题，把握政治效果、社会效果、法律效果，通过巡视监督促进讲政治与检察业务工作的有机统一，确保正确履行检察职责。

第五，必须强化巡视整改，用好巡视成果，推动“两个责任”落实落地。巡视整改是检验“四个意识”的试金石，是落实“两个责任”的重要体现。要强化政治担当，敢于动真碰硬，做到真巡视、真发现、真整改。要强化整改责任，督促被巡视党组织主动认领责任，防止把层层传导压力变成层层推卸责任。要用好巡视成果，推动被巡视党组织以巡视整改为契机，把巡视整改与推进整体工作紧密结合起来，积极发挥巡视整改在推动改革、促进发展上的抓手作用，以整改促改革发展。

第六，必须坚持打铁还需自身硬，不断强化巡视队伍建设。巡视工作责任重大、使命光荣，打造过硬巡视队伍是推动巡视工作深入开展的必然要求。要进一步完善优秀干部、后备干部、新任职干部到巡视岗位锻炼机制，把巡视岗位作为发现、培养、锻炼干部的重要平台，充分发挥熔炉作用。要以更高的标准、更严的要求加强巡视队伍的能力建设和纪律作风建设，打造一支让党和人民放心的检察巡视队伍。