编者按　为深入学习贯彻十八届四中全会精神，11月2日，最高人民检察院法律政策研究室和《人民检察》杂志社联合举办“全面推进依法治国与检察工作创新发展座谈会”，现摘要刊发专家观点。

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　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》摘要

　　□完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。

　　□明确司法机关内部各层级权限，健全内部监督制约机制。司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件。

　　□健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。

　　□推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。

　　□检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

　　□完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督。

　　□探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。

审判权与法律监督权都要加强

中国政法大学教授　樊崇义

　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)设置了“法治中国”宏伟蓝图，明确了依法治国的详细路线，可谓“目标明确、任务具体、措施得当”。就检察工作创新发展来看，贯彻落实党的十八届四中全会精神，需重点把握以下两个方面的问题。

　　正确处理两个关系。一是正确处理司法工作与党委领导的关系。《决定》明确指出要加强和改进党对法治工作的领导，明确了各级党委政法委的各项具体职责。应当注意的是，政法委对公检法各个机关负有领导、协调职能，但协调工作并不是协调干预具体案件。二是正确处理“以审判为中心”和检察机关法律监督的关系。“以审判为中心”是《决定》最新提出来的司法体制改革举措之一，符合司法规律和我国现阶段的基本国情，具有极强的针对性。但这并不意味着强化法院地位而忽视检察机关法律监督权的行使。“以审判为中心”与检察机关的法律监督权并不矛盾，两种职权齐头并进，都要加强。

　　检察机关在加强人权司法保障工作中要发挥应有作用。一是认真研究党的十八届三中全会以来关于加强人权司法保障的具体措施。《决定》在党的十八届三中全会决定的基础上对保障司法公正作出了更深入的部署，具体包括:强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障，健全落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等法律原则的法律制度。检察机关要围绕上述规定履行法律监督职能，力争对诉讼程序进行多角度、全方位的监督，更好地尊重和保障人权。二是全面理解法律监督权的范围。在加强对公权力监督的同时，也要注重对私权利的保障，建立人权司法保障制度。

建设法治政府有五大发展创新

北京大学教授　姜明安

　　《决定》对“深入推进依法行政，加快建设法治政府”作出了比2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》更全面、更宏伟、更具体和更具可操作性的规划和部署。比较而言，《决定》有五个方面的重要发展、创新:

　　明确提出要完善行政组织和行政程序法律制度。推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，以保证各级政府和政府部门依法定职责、法定职权、法定程序行政，而不只是依行政机关自己制定的“三定方案”或“三定办法”以及自己拟定的“权力清单”和“权力运作流程”行政。做到“法定职责必须为，法无授权不可为”。

　　确定了重大行政决策的五项法定程序。即公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定，以确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，防止一些地方和部门“三拍式决策”(拍脑袋、拍胸脯、拍屁股)可能给社会公共利益及他人合法权益造成重大损害和损失。

　　提出了改革行政执法体制的五项具体措施。即依事权与职能配置执法力量，推进综合执法，理顺行政强制执行体制和城管执法体制，严格行政执法人员持证上岗和资格管理制度，健全行政执法和刑事司法衔接机制。这些措施对于解决当下“钓鱼执法”“养鱼执法”“临时工执法”的问题无疑将发挥重要作用。

　　明确了对行政权力制约和监督的八种形式。即党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督和舆论监督，以及对政府内部权力制约的五种具体方式，即分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗和强化内部流程控制，严格防止行政权滥用。

　　具体规定了政务公开的五个方面。具体指决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开，以保证“公开为常态、不公开为例外”这一民主和法治基本原则的实现。

落实宪法规定强化法律监督

最高人民检察院法律政策研究室主任　万春

　　检察机关、检察人员学习贯彻十八届四中全会《决定》，有几个问题值得认真研究:

　　如何保障宪法的实施。《决定》强调要保障宪法法律的正确统一实施。作为法律监督机关，检察机关要从宪法的高度理解和认识检察机关的职责。比如人权保障是宪法的基本原则。检察机关在履行职责的时候，要把保障人权提高到宪法重要原则的高度来认识和落实。又如，公检法三机关在办理刑事案件中分工负责、互相配合、互相制约的原则，也是一项宪法规定的原则。因此，推进以审判为中心的诉讼制度改革时，这一原则不能突破，要真正发挥审判环节对侦查、起诉活动的制约作用。以审判为中心并不是说以哪一个机关为中心，审判是一个诉讼阶段，要发挥它的决定性作用，需要法院、控辩双方和诉讼参与人共同参与并发挥各自应有的作用。

　　如何保障依法独立行使司法权。《决定》提出建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。这一制度非常重要，关键是如何落实。操作层面，非明示的干预如何记录、外部干扰与内部干扰相互联系的情况如何处理等问题有待细化。此外，《决定》提出任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。这是对司法人员责任的明确，也使其抵制非法干扰有了明确依据。

　　如何对行政权进行监督。检察机关作为法律监督机关，在“一府两院”中应当监督行政权的行使。但是目前，检察监督集中到了司法权的领域，对行政权监督的法律规定不健全。《决定》提出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。《决定》还提出，完善对涉及人身、财产权益的行政措施实行司法监督制度。检察机关作为法律监督机关，应当发挥积极的司法监督作用。

为检察改革提供了最好的时空

中共中央党校教授　卓泽渊

　　党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出重要部署，作为司法改革的重要组成部分，检察改革应当是这样一种状态——

　　仰望星空。我们的法治建设是根据执政党的主导设计来建构的。《决定》有顶层、高端、宏观、全局的特点，我们必须遵从这一顶层设计和宏观设计。

　　环顾左右。检察改革并不“寂寞”，还有法院、公安机关、司法行政部门，乃至政法委和政府机关，都在改革的道路上同行。要推进改革，必须环顾左右，与它们的改革相协调。

　　脚踏实地。检察改革至少有四个着力点:1.机构。包括外在机构和内在机构。外在机构应该考虑检察机构与其他机构的因应和协调的问题，比如与跨行政区划的法院的协调，与最高法巡回法庭的协调，等等。内在机构则要求把这次改革所要求分离的权力进行分解、切割。2.职能。包括整体职能和各个机构的职能，《决定》突出了检察监督，包括三大诉讼中的检察监督问题，特别是对行政机关进行检察监督，虽然以前也有，但比较泛化，如何将对行政机关的检察监督落到实处，这对检察机关是新的课题。3.人事。检察官的分类，检察机关工作人员的分类，以及他们的薪酬待遇、职级考核、遴选晋升等问题都应统一规划。4.机制。包括外在机制和内在机制，外在机制涉及与其他法律机构等协调衔接的问题，内在机制则可以有很多创新。检察机关应该脚踏实地地改革现有机制，确保检察工作更加科学、法治、顺畅。

　　奋力前行。检察改革使命神圣，责任重大，任务繁重，困难重重，必须奋力前行。

　　这一次，党对全面推进依法治国作出了新部署，给检察改革提供了最好的历史时空，所以，理当仰望星空，环顾左右，脚踏实地，奋力前行。

遵循司法规律推进检察制度改革

北京大学教授　陈瑞华

　　全面推进依法治国，需要建立公正高效的司法制度。作为司法体制改革的有机组成部分，检察改革已经全面启动，并有了初步明晰的框架结构。

　　关于检察官员额制度的构建。在新一轮的司法体制改革试点中，在检察机关内部探索建立检察官员额制的问题被提上了改革的议事日程。从理论层面来看，建立检察官员额制度，遴选出资深的、优秀的检察官来担任主任检察官，并为其配备若干检察官、检察事务助理以及其他辅助人员，组成一个“主任检察官办公室”，在办理案件方面享有较大的独立性和自主性。与此同时，让数额不多的主任检察官享有较高的工资福利待遇，使他们与普通检察官、检察事务助理拉开工资档次，使主任检察官成为一个享有尊荣的职位，这是一个值得期待的改革蓝图。但也有一些问题需要解决，比如如何解决案多人少以及检察官人才流失等问题。

　　关于检察机关司法责任制度的推行。《决定》指出，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。但是，在探索“办案质量终身负责制”以及“错案责任倒查问责制”中要注意哪些问题?近年来的实践表明，应当注意以下几个问题:首先，对检察官办案责任的追究，应当集中到那些因为故意违法或者存在过失以致造成冤假错案的行为。至于那种完全因为认识和判断上的原因，导致案件最终被证明属于错案的，则不承担法律责任。其次，对检察官责任的追究，应当针对那种徇私枉法、滥用职权、权钱交易的行为，检察官的判断本身不应成为遭受惩罚的依据。再次，应当逐步取消那些明显违背司法规律的考核指标，尤其要撤除那种所谓“零败诉率”的考核指标，禁止那种仅仅因为法院宣告无罪而让出庭公诉检察官承受考核压力的做法。只有这样，检察官在依法行使职权方面才能有一个起码的职业保障，检察机关内部也才能有一个健康的激励机制。

干预司法是司法公正大敌

中国社会科学院法学研究所研究员　刘仁文

　　《决定》提出:“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。”“建立健全司法人员履行法定职责保护机制。”为确保这一要求得到落实，各级党政领导应当切实提高认识，转变观念，充分认识到干预司法和插手具体案件的危害性。领导干部就司法中的具体个案打招呼，加剧了司法中的关系案、人情案和金钱案等潜规则，滋长了社会上“信访不信法”的风气，给有关司法机关和承办人员带来巨大压力，严重损害法律权威和司法公正。因此，要把领导干部干预司法活动、插手具体案件处理上升到违反宪法的高度，下大力气解决这一顽症，为司法权的健康运行提供一个良好的外部环境和内部环境。

　　具体建议有三:首先，禁止任何掌握公权力者私自直接或间接打招呼，同时也要禁止法院、检察院领导接到此类打招呼的信息后再向承办案件的法官、检察官打招呼。其次，不仅上级法院、检察院不能给下级法院、检察院打招呼，上级党政机关也不能通过下级党政机关向司法机关打招呼，所有这些举动都有干预司法之嫌。如果有的党政部门、人民团体等对某个案件想表达意见，可以光明正大地向司法机关提出。第三，对案件承办人员，要严格规定其不得执行各种干预，不能靠揣摩领导意图而行事，否则要承担具体的法纪责任。与此同时，还要强化对履行法定职责的法官和检察官的保护机制，既不能随意调离、辞退或作出免职、降级等处分，也不能随意通过调整工作岗位来对某些不听话的承办人员实行变相惩罚。

以审判为中心影响重大

最高人民检察院检察理论研究所所长　王守安

　　“以审判为中心”就是要求庭审实质化，提高审判质量。从这个意义上说，以下观点需要明确:首先，以审判为中心的诉讼制度改革是在一些冤错案件陆续披露、社会各界广泛关注的大背景下提出的。它不涉及部门利益，不涉及各专门机关的地位高低、作用大小，其根本目的是要使各办案部门重视庭审的决定性作用，落实规则，确保质量。其次，以审判为中心是指在一起案件横向经历的各诉讼阶段中应当以审判阶段为核心，但并不否定刑事诉讼审前程序的重要性。第三，“以审判为中心”并没有改变宪法确定的职权配置格局，审判阶段的诉讼活动仍然要接受检察机关的诉讼监督。

　　“以审判为中心”的诉讼制度改革对检察工作的影响至少有以下几点:其一，对检察机关起诉环节的职能和工作模式将产生重大影响。为了更充分地实现程序正义，对刑事案件在审前进行科学分流、完善多元化的案件处理机制，是以审判为中心的应有之义，这就要求扩大检察机关的起诉裁量权，强化其审前调节职能。这将引起检察机关相关工作理念、方式等方面的深刻变化。其二，“以审判为中心”的诉讼制度改革必然要求检察机关提高公诉质量。“以审判为中心”意味着庭审中控辩对抗的加强和证据规则的完善，庭审成为定罪量刑的主要和决定性阶段，这必然要求检察机关进一步提高公诉质量。其三，“以审判为中心”的诉讼制度必然要求构建新型的侦诉关系。“以审判为中心”可以视为对实践中“以侦查为中心”现象的反思与革新，它意味着应当逐步构建新型的侦诉关系，强化公诉对侦查的引导和规制功能。其四，“以审判为中心”的诉讼制度必然要求检察机关完善职务犯罪侦查模式。应当加快实现从“由供到证”到“由证到供”的模式转变，同时加强科技强检，充分发挥科技手段在职务犯罪侦查工作中的作用。

改善法治队伍结构

清华大学教授　黎宏

　　《决定》在“加强法治工作队伍建设”方面有很多举措，让人印象深刻。俗话说，事在人为，徒法不足以自行。良好的制度、完备的法律不仅靠人设计、制定，更是靠人来维护、遵守和执行的。

　　我国尽管在2010年底已形成中国特色社会主义法律体系，但同党和国家的事业发展相比，同人民群众的期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，还有许多不足。究其原因，最重要的一点是缺乏高素质的司法人员。这里的高素质，不仅指精通法律业务，还包括人的阅历、职业伦理等达到较高水准。法官、检察官是很神圣的职业，审判权、检察权关乎公民的生命、财产等切身利益。因此，从事法官、检察官职业的人，应当是在一个人心智最为成熟、阅历最为丰富的时候。在我国，一些年轻的法科学生或非法科生往往一毕业就可以到省级以上的法院、检察院从事司法工作。而事实上，他们欠缺丰富的人生阅历，对事物的理解力和洞察力也有待提升，即使法律知识完备，在处理案件化解纠纷时也会感到力不从心。而观察国外司法从业状况可以发现，国外对法官、检察官任职前的要求非常严格，先要经过多年的学习及专业背景，还要有实习经验和律师从业经历或其他经历等。相比较而言，我国一些资深且有志于此的律师、学者以及其他行业精英，尽管有心、有能力参与司法工作，但由于受各方面的限制，难以通过正式渠道进入司法机关。

　　令人欣喜的是，《决定》规定建立法律职业人员统一职前培训制度，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制，尤其是建立从符合条件的律师、法学专家中招录法官、检察官制度，这是今后改善法治队伍结构、提高司法人员素质的必由之路。

以法治体系为引领完善检察制度

中南财经政法大学教授　徐汉明

　　以法治体系为引领，推动中国特色社会主义检察制度的完善发展，意义重大。

　　推动检察制度体系完善发展。要着力围绕影响制约中国特色社会主义检察制度的深层次矛盾、现实挑战与棘手难题，以建设法治体系和深化司法体制改革部署要求，提出检察体制改革的目标、基本任务、路线图、时间表，适时总结检察改革新鲜经验，提出修改人民检察院组织法、检察官法等相关法律的意见，推动制定法律监督法。适应司法管理体制、司法管辖权制度、审级新格局等改革要求，科学设置基层检察院、跨行政区划检察院、最高人民检察院巡回分院、专门检察院的检察体制。从坚持检察机关法律监督性质的宪法定位出发，对法律监督职能科学配置，整合反贪污贿赂、渎职侵权检察、职务犯罪预防以及新赋予的公益诉讼职能，形成以法纪检察(前述四项职能)为主干，以刑事检察与公诉、监所检察、控告申诉检察为支撑，以民事检察、行政检察、专门检察、巡回检察为拓展的完备科学的法律监督职权体系。推进以检察院依法独立行使检察权，检察长领导下的主办(独任)检察官、主任检察官、主任检察官办公室、巡回检察官办公室、市镇(社区)检察官办公室依法独立办案为类型化的办案组织体系。

　　完善和发展检察权运行体系。一方面，检察机关要以建设高效的法治实施体系为坐标系，承担起严密的法治监督体系建设者的角色，充分发挥法律监督的各项职能作用。另一方面，要从内外部推进干扰检察活动的责任追究机制的建立健全，确保依法独立公正行使检察权。

　　推动党领导检察工作的制度体系。一方面，要正确处理贯彻党的法治方针政策与实施国家法律的关系，善于运用法治思维和法治方式做好新形势下的检察工作。另一方面，要完善党对检察工作领导的实现形式。

推进以审判为中心的诉讼制度改革

北京市人民检察院副检察长　甄贞

　　推进以审判为中心的诉讼制度改革，是《决定》提出的司法改革新要求，对现行的侦查、起诉、审判等程序及刑事证据规则都会产生重大影响，无疑是一场诉讼制度的革命。如何理解，我认为应当把握以下几点:

　　“以审判为中心”核心在于“以庭审为中心”。传统刑事诉讼的卷宗笔录中心主义必然导致侦查中心主义，使庭审走过场或者庭审形式化，使审判程序在发现真实和保障人权方面的价值大打折扣。因此，从以侦查为中心过渡到以审判为中心，彰显了刑事诉讼的程序价值，折射出刑事司法从以打击、压制为主导正在转向打击犯罪与保障人权二者并重，这与刑诉法修改的基本理念完全一致。

　　“以审判为中心”指的是审判环节的中心地位。以审判为中心具体来说就是以庭审(审理程序)为中心、庭审实质化。在这个意义上，庭审就不能是简单地了解情况，核实证据，而是要充分进行交叉询问、辩论，充分发挥举证、质证、认证各环节的作用，真正贯彻直接言词原则、辩论原则、司法中立原则、公开审判原则、集中审理原则，排除庭前预断，使庭审真正成为确认和解决罪、责、刑问题的关键环节。

　　“以审判为中心”要求刑事证明标准统一到定罪量刑的要求上来。我国的刑事证明标准是统一的和唯一的。一个案件是否达到了刑事诉讼法规定的证明标准，最终是通过审判环节集中展示并予以确认。“以审判为中心”更重要的意义在于，要扭转习惯上审判、起诉、逮捕、立案证明标准依次降低的认识，坚持法律判断上的统一标准，即以审判活动中内心确信的标准，排除合理怀疑，在审判之前的所有诉讼活动中都要以审判的标准来约束自己的行为，力求在本环节剔除不符合定罪标准的残次品，提前终结程序，避免浪费诉讼资源，切实维护对刑事法治的社会信赖。

在法治体系建设中推进检察理论创新

国家检察官学院教授　徐鹤喃

　　《决定》要求，要坚持从中国实际出发，推进法治理论创新，为依法治国提供理论指导和学理支撑。如何在法治体系建设的引领下推进检察理论创新发展，要从以下几个方面理解:

　　法治理论创新的根本要求。《决定》关于围绕社会主义法治建设重大理论与实践问题，推进法治理论创新的相关论述揭示了中国特色法治理论的形成和发展规律，提出了为依法治国提供理论指导和学理支撑的学术研究任务，指出了理论创新在法治体系建设中的重要地位。检察理论研究如何贯彻从中国实际出发原则，有待认真思考。

　　法治体系建设中检察理论创新的价值定位。社会主义法治体系建设总目标的提出，是中国法治从规则层面向实施的层面发展，更加关注法治实践和法治效果的重要标志。检察理论研究应当从中明晰价值定位。一是充分认识检察制度创新发展与法治体系建设的历史联系，推动检察理论特别是检察基础理论研究;二是围绕法治发展的顶层设计，注重理论指导和学理支撑作用;三是更加关注法治实施、法治监督、法治保障研究。

　　在社会主义法治体系建设指引下，围绕重要理论与实践问题，推进检察理论创新。《决定》全面深入地规定了检察机关在法治建设体系中的参与度和职能发展，为检察职能提供了诸多新的发展空间。这些发展同时也是理论研究的重要指引。有一系列问题有待思考和理论回应，如:法治体系建设中检察职能定位等基本理论问题;检察机关的法律监督在国家权力制约和监督体系中的地位和作用，如何正确处理与侦查、审判和司法行政机关之间的关系，检察工作中的行政行为监督等具体法制关系问题;以审判为中心的诉讼制度改革中检察机关诉讼监督职能的履行等具体程序问题;检察职业伦理建设等制度建设问题;以及加强司法改革举措的可行性和有效性研究等。