《法治中国说·大检察官说》第四集:以公益的名义(上)
时间:2019-01-11  作者:  来源:最高人民检察院微信公众号
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配音:生态环境遭破坏,伪劣食品药品威胁百姓身体健康,检察机关因何出手?

张雪樵:检察官作为公共利益的代表,肩负着重要责任。如果督促无效,可以提起行政公益诉讼。

别涛:同时推动多个部门,来相互履职,否则的话,那咱们就是要法庭上见。

配音:检察公益诉讼制度出台一年多时间,究竟成效如何?

张雪樵:从2017年7月全面实施检察公益诉讼制度到今天,检察机关共发出检察建议书6万多份,92%都得到了采纳。

梁莉:五个小时之内,就把这个14年没有拆的违法建筑,进行了拆除。

配音:在检察公益诉讼中,检方把行政机关告上法庭,双方是否会因此产生矛盾?

陈自力:说实话,当时接到这个检察建议书,我们是有一些不理解。

匡凌:不支持、不配合,感觉我们是来给他们挑刺的。

张雪樵:作为被监督者,总是觉得好像有点被动的吧。(如果)告到法庭上,我是被告,如果败诉,谁愿意做败诉的被告!

配音:《法治中国说·大检察官说》——以公益的名义,即将播出。

王端端:说中国法治故事,谈司法改革进展。观众朋友,大家好,欢迎来到由中央广播电视总台和最高人民检察院共同打造的《法治中国说·大检察官说》,我是主持人王端端。

公共利益就如同环绕在我们身边的空气和阳光一样,每个人都需要它,但是它又并不专属于某一个人。于是在很多人的眼中,公共利益也就成了一块令人觊觎的唐僧肉。多年来,公共利益受损已经成为民众心中之痛,伪劣的食品药品危害百姓舌尖上的安全,环境污染又使碧水蓝天失去了色彩,网络不当言论又使美丑和是非失去了标准。那么当公共利益受损的时候,我们应该找谁来维护呢?尤其是一些本该负责的职能部门无所作为的时候,法律又赋予了检察机关什么新的使命?今天我们就请大检察官来谈一谈检察公益诉讼。首先为您介绍一下,今天场上就座的四位嘉宾。中央党校教授卓泽渊,北京大学法学院院长、教授潘剑锋,中国人民大学法学院院长、教授王轶,中国社科院法学所研究员周汉华。

同时我们也欢迎媒体席上就座的15位媒体界的朋友们,还有现场的检察官朋友们,欢迎大家的光临。也请电视机前的观众朋友现在扫描屏幕下方的二维码,关注我们节目的公众号,参与我们节目的讨论,可以与我们的大检察官,还有我们现场的专家们进行交流和沟通,期待您的参与。好,接下来就请出今天的主角,我们来看大屏幕。

张雪樵:我做了八年的执业律师,每年要办近一百个案件。我每接了一个案件,就像一个演员进入了角色,尽可能地要想象到当事人他所碰到的一些困难,将心比心。从律师转行到检察官它是一个很大的转折,但是它的追求应该都是为了公平正义。对于法律的信仰,就是你甘于为了法律,办好一个案子,愿意放弃你现在拥有的一切,这才是叫信仰。司法有度,有度才能有情,才能入理。公平正义,不在法典中,在人民群众、百姓的口碑中。

配音:他是最高人民检察院副检察长、二级大检察官张雪樵。让我们以热烈的掌声有请大检察官。

张雪樵:观众朋友,大家好,小时候我们经常会背一首诗,敕勒川,阴山下。天苍苍,野茫茫,风吹草低见牛羊。蓝蓝的天空,清清的湖水,绿绿的草原,好美的天堂啊!但是近年来,在大青山国家自然保护区,违法采矿,违法占地办厂,乱象丛生,满目疮痍。今年(2018年)1月以来,大青山沿线的武川县、新城区、青山区人民检察院查明有71家厂矿企业,没有按照政府规定的时间退出草原,依照行政诉讼法的规定,三家检察院向当地的国土局、环保局、农牧林业局、自然保护区管理局依法发出公益诉讼检察建议书,督促它们依法履职,及时清退厂矿企业。到今年(2018年)8月,71家企业全部清理退场,补植复绿了三千四百亩草原,清清湖水绿绿草原,得以重生再现。

也许你会问,检察官是站在法庭上指控犯罪,保一方平安,怎么今天做起了保护青山绿水的大自然天使呢?这其实是个百年之问,一百多年前,《美国经济评论》杂志首次提出了“公地治理”的难题,也就是说公共资源谁都可以利用,但公共资源被人(滥)用或者破坏,谁又都无可奈何,阻止不了。就像我们今天社区养狗,到处乱窜、乱咬,三岁小孩都不敢出门,公共绿地成了狗的天堂,满地污秽难以下脚。大家都在抱怨:政府怎么不来管管。也许政府还腾不出身手,也许政府先顾着把城市做大,还没来得及顾及公益和公平。那么面对比比皆是的公益侵害,谁应该挺身而出,来为公益代言呢?习近平总书记专门强调,检察官作为公共利益的代表,肩负着重要责任。当发现生态环境破坏和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地出让等领域,负有监督管理职责的行政机关,违法乱作为或者不作为,造成公共利益受到侵害的,检察机关应当依法督促行政机关自行纠错;如果督促无效,可以提起行政公益诉讼,把行政机关告上法院。

在湖南长沙有条美丽的捞刀河,河上有座美丽的小岛,叫腾飞岛。2003年4月就被列为长沙市饮用水的水源一级保护区,水厂的取水口就在那里,按照法律规定,那里是不得开发房地产的。但是不久,一家地产公司还是拿下了整座岛的用地,开始打造长沙市首屈一指的超级大楼盘“威尼斯城”。房子造了一期、二期、三期,楼盘越卖越火,房价越跳越高,到第四期的时候,开发商擅自改变设计,九栋高楼增加了15万建筑平米,并且未批先建,相关部门也不是一点不管,到建到第六栋高楼时,长沙县行政执法局第一次做出了行政处罚:责令停工并处罚款10万元。区区10万元,对一个大楼盘来说九牛一毛而已,罚款即交,但高楼照建。一年之后,第六栋高楼全部建成,并且第八栋楼的基坑也已经完成。2017年7月,长沙市人民检察院发现线索,并立案调查,查明了长沙县城建局、环保局、(行政)执法局,在“威尼斯城”的违法建设当中,该管不管,监管不力,行政违法证据确凿。为了保护捞刀河的生态安全、防洪安全和居民的饮用水安全,依法向三家部门发出了公益诉讼检察建议书,要求采取监管措施,该停工的必须停工,绝不允许无法无天。刚开始财大气粗的开发商不以为然,检察机关顶真不让步,咬紧不松口,持续发力,终于逼停了第七栋、第八栋楼的施工,并把已经深挖数米的基坑全部填平复绿,追加行政罚款436万元,第九栋楼也不再开工,同时迁移水厂的取水口,建成新水厂,总算解除了居民的饮水之忧。

为什么检察院的一纸检察建议书,会成为撬动巨石的杠杆?绝不是检察机关高人一等,而是检察公益诉讼运用了法治思维。环境受污染,公益遭侵害,政府管不了,千万次问你,总有千万个理由,由监督法律统一实施的检察机关调查,如果发现错误,也是“先君子后小人”,督促你自行纠错;如果认为没有错,也可以对簿公堂,明辨是非,最后还是由法院居中裁判。依法行政、公正司法、尊法守法的主线贯穿始终,彰显了社会治理的法治化。

也许你会问:既然是公益诉讼,为什么不到法庭上见、分个是非?既然政府做错了,为什么不一锤定音判它个败诉?孔子有句话讲得很好,“听讼,吾犹人也,必也使无讼乎。”意思是说,没有纠纷不打官司,才是最理想的。政府与检察机关都是在党的领导下,以人民为中心,肩负着保护公益的神圣职责。对政府来说,无论你检察院是否介入办案,保护公益乃是分内的活;对检察机关来说,解决公益的问题,才是这项制度的使命初心。是非对错,也不是一定要到法庭上才能分清,公益问题则是解决得越早越好,今天等不起明天。向大家很高兴地报告一组数据,从2017年7月,全面实施检察公益诉讼制度到今天,检察机关共发出检察建议书6万多份,92%都得到了采纳,涉案的公益问题都在提起公益诉讼的时间节点之前解决到位,功夫下在诉前,不诉胜于起诉。

当然硬骨头的案件,往往是难以一蹴而就的。长江在湖北宜昌流经237公里,靠江吃江,那里的养猪业十分的红火,沿江的养猪场密密麻麻,多如过江之鲫,养殖污(水)直排江河,十分严重。滚滚长江东流水,浪淘尽千古英雄人物,却淘不尽百万生猪洗脚水。宜昌市点军区检察院,查明所在辖区的艾家镇桥河村有多家生猪的养殖场,养殖的废水直排长江,于是向区环保局发出了要求采取监管措施的检察建议书:废水必须净化,否则必须关停。但是半年过去了,局面没有得到根本的改观。于是区检察院一张诉状,把区环保局告到了区法院,区法院经过审理,判令区环保局怠于履行监管职责违法,应当全面作出行政处罚。区环保局败诉了,但依法治水的故事并没有画上句号,没有等法院作出判决,区政府就组织了区环保局、区农林水务局、区行政执法局等多部门联合开展生猪养殖污染防治的专项大检查,不仅解决了桥河村的污染问题,还在全区范围内关停了413家违法养猪场,一下子减少了三万多(头)生猪。判决三个月之后,宜昌市环境保护委员会,在全市范围内组织开展了畜禽养殖污染防治的专项整治活动。可谓是一石激起千层浪,百花齐放满园春。做成一个案例,胜过一打文件,纠正一家错误,警示一片问题,推动一面工作,超越一事一案的传统模式,把普通案件做成依法行政的标杆案例,颠覆你输我赢的对抗格局,把公堂之争转化成公益保护的多赢共赢,这就是良法善治的深层张力和国家治理的现代化伟力。

除了行政公益诉讼,对生态环境破坏和资源保护,食品药品安全领域,侵害众多消费者合法权益,以及侵害英烈名誉的行为,检察机关还可以提起民事公益诉讼。广州市查获了一个利用工业用盐假冒加碘食盐的犯罪窝点,销售数额达到12万元。法院判处被告人刘邦亮有期徒刑3年,并处罚金8万元。广州市人民检察院认为,虽然判了刑,但绝不能让犯罪分子发了黑心财,应当按照食品安全法的规定,按照销售额的十倍,处以惩罚性赔偿。于是向法院追加提起了民事公益诉讼,法院依法判处被告刘邦亮支付赔偿金112万元。民以食为天,对无良奸商决不手软,要用法治的霹雳手段,严惩不贷,以儆效尤。

有图有真相,有数有底气。从2017年7月到(2018)年10月底,全国检察机关共办理公益诉讼案件8万多件,超过200万亩被破坏、污染的耕地、林地、湿地、草原修复了生态,5854家违法企业,3163家违规养殖场被责令整改,查处了假冒伪劣食品21万公斤,假药851种,追回国有财产28亿元。

专门到中国来考察环境保护的联合国副秘书长兼环境规划署执行主任埃里克·索尔海姆,他由衷地赞叹道:“中国的检察官,代表公共利益,把政府告上了法院,这是了不起的体系,光这一项制度,就使中国的司法制度成为全世界最有力的司法制度之一。”美国夏威夷州最高法院麦克威尔逊大法官,就为习近平主席点赞,他说中国国家领导人的生态保护理念,即使从全球历史的角度里看,也是十分罕见、难得,中国的检察公益诉讼制度,堪称环境保护的全球表率。是的,习近平总书记在十八届四中全会,首次画出了检察公益诉讼的改革路线图。虽然四年我们刚刚起步,有待发展、完善,但足以让我们坚信,执政兴国的中国化方案,不仅破解了公地治理的百年难题,也正在为中国人民(伟大的“两个一百年”)和全世界人类命运的共同体创造更加美好的明天。谢谢。

配音:在检察公益诉讼中,行政机关受检察机关监督履行职责,它们是否心甘情愿?

梁莉:刚开始它们还是有一些担心、担忧,有一点被动应付。

匡凌:行政机关看到我们办这个案子,它就有一种担心,感觉我们是来给它们挑刺的。

配音:发起行政公益诉讼前,检察机关为什么要首先发送检察建议,一封检察建议究竟有着怎样的作用?

胡卫列:它体现了对行政执法权的一种尊重。

张雪樵:如果没有后面的诉讼,那可能建议会打折扣。

配音:检察机关和行政机关是公益诉讼中的起诉人和被告,处于监督和被监督的关系,双方因何能握手言欢、合作共赢?

陈自力:检察公益诉讼,它不是为难、刁难我们政府行政部门。

张雪樵:一个篱笆三个桩,三个桩各司其职,就会坚如磐石,如果少一个桩,就会风雨飘摇。

配音:《法治中国说·大检察官说》——以公益的名义,正在播出。

王端端:非常感谢张雪樵大检察官的精彩演讲,通过您的演讲我们对检察公益诉讼有了进一步的了解。另外我们还了解到,就是由检察机关通过检察公益诉讼这种方式,来督促行政机关来解决公益问题,这个制度是我国的首创,是吗?

张雪樵:中国有句成语,橘生淮南则为橘,(生于)淮北则为枳。一项法律制度它总是跟它的国情、社会是有关的。在国外也有公益诉讼制度,但是国外的检察机关,它是属于行政序列,所以它也不可能对行政机关提起公益诉讼制度,一般是设定了检察机关提起民事公益诉讼制度,在法国、德国、日本、英国、美国都有,但是真正的对于行政机关提起公益诉讼制度,是在我国,因为我们的检察机关是具有法律监督机关的宪法定位,所以这项制度是我国首创,也是我们司法文明的骄傲。

王端端:确实追根溯源,可以看得出来,它与中国的国情是息息相关的。那么这项制度到底还有哪些好处,我们也请现场的四位专家给我们介绍一下:

王轶:在世界范围内,通过法律的手段来维护公共利益,通常都会遇到两个方面的难题,一个方面的难题简单来讲,就是“非不欲也,实不能也”。这句话的意思就是说,不是说不想去运用法律的手段保护公共利益,而是不具备这样的能力运用法律手段去保护公共利益。这个比较典型的,在刚才张检的演讲中间其实也涉及到了,比如说消费者当他面对侵害像消费者合法权益的这种公共利益维护的情形,面对着无论是在信息、经济实力、交往经验都远胜自己一筹的那个经营者,他并不是不想维护,而是没有足够的能力去维护,这是一个困难。第二个困难主要就体现为他“非不能也,实不欲也”,这句话的意思是,他有能力通过法律的手段,维护公共利益,但是动力不足,他不想这么去做。这个比较典型的,主要是体现在有一些对公共利益的损害,并不是那么直接地都表现在一些特定民事主体自身合法权益的侵害上,这个时候运用法律手段维护公共利益的那个动力就不够。怎么解决这两个难题?我觉得通过检察机关提起公益诉讼,可以说是我们中国人,发扬我们的智慧,立足我们的实际,提出的一个有效的解决方案。

王端端:那卓教授呢?

卓泽渊:我以为人民检察院来开展公益的行政诉讼,它实际上是检察院性质和权威的体现。人民检察院是国家的法律监督机关,当政府怠于行使自己的行政权力,或者未能很好地行使行政权力的时候,谁来监督它?我们法定的国家的监督机构,人民检察院从它的性质上讲,它就必须担负起监督行政机关的责任。再从人民检察院的权威性来讲,人民检察院享有崇高的法律监督机构这样神圣的地位,它具有监督法律的权威性,就使得它比一般的公民拿起法律武器来,维护自己的合法权益,(比)一般的社会组织拿起法律武器,维护社会的公共利益,那人民检察院具有自己独特的职权优势。

周汉华:检察机关提起公益诉讼,可以归纳为增加了一道防线。那么之所以讲增加了一道防线,我们知道政府机关本身也是维护公共利益的,政府也是人民的政府,但是不管是从主观,还是从客观条件来说,政府机关在维护公共利益的过程中,可能就会有做不到,能力不够,或者受到各种因素的影响等等的这种干预或者说这种制约。那么由检察机关通过提起公益诉讼的这种机制,就为公共利益的保护就多增加了一道防线,我想这对于维护公共利益,其实也是维护我们每一个公民的合法权利来说,这显然是非常有利的。

王端端:那刚才几位嘉宾对于我国的检察公益诉讼制度的好处,已经是阐述得非常清楚。那这项制度是2015年开始试点,2017年正式确立的,那至今是经过一年多的时间,它其中已经是达到了一个非常好的效果,刚才张检在演讲中都已经是为我们做了介绍。在此我们可能会有一种这样的担心,就是检察机关通过打官司这种方式,把行政部门(告)上法庭来督促它们解决公益问题,那么会不会得罪行政机关呢?而且双方如果说有较劲的过程,会不会使得公益问题的解决过程变得更加复杂呢?那刚才张检也是提到了长沙这样的案例,今天我们节目现场也请来了湖南省长沙市人民检察院的检察官,来给我们介绍一下相关的情况。

匡凌:腾飞岛位于长沙县新沙镇,这个岛它是四面环水,岛屿的面积有三千亩,这个岛屿被某世界500强的房地产企业,分四期开发成一个休闲、商业、居住的一个大型的小区。

王端端:那当时(你们)是发现这里有违规的建筑之后,是首先向相关的行政管理部门发出了检察建议,是这样吗?

匡凌:是的,我们向三个行政机关发出了检察建议,分别是城乡规划局、环境保护局、行政执法局。它们的态度开始是不太理解的,三个行政机关,我们发了检察建议以后,实际上有两个行政机关是回复了两次,为什么回复了两次?因为第一次的回复是达不到我们提起公益诉讼的要求,它们三个行政机关有两个认为它们已经依法履职了,比方说行政执法局认为它已经穷尽了所有的行政执法手段,环保局认为它已经履行了监管职责,规划局认为它自己行政许可的审批是没有问题的,这主要是它们对公益诉讼不了解,还有一个法律适用和理解的问题。

王端端:那么我们今天现场也是请来了这个案例的另一方的当事人,湖南省长沙县行政执法局常务副局长陈自力。陈局长您好,当时是接到这个公益诉讼的时候,当时是发来的检察建议,当时你们是一种什么样的反应呢?什么样的态度呢?

陈自力:说实话,当时接到这个检察建议书,我们是有一些不理解。因为这个腾飞岛项目,在饮用水水源保护区范围内,它没有取得环评审批,属于未批先建。但是我们局当时在2016年就已经作出了行政处罚,责令开发商停止建设,并处10万元罚款。开发商交了这个罚款之后,并没有停止违法建设,作为行政执法部门,我们也苦于没有强制手段来制止开发商这种违法行为,所以当时我们认为我们已经是依法履职到位了的。但是后来接到这个检察建议书之后,我们征求了专家意见,开会研究才意识到,就是没有穷尽所有的行政手段,实际上也是一种不依法履职的行为。那么现在回过头来看这件事情,我们按照检察建议所列举的一些方式方法来进行执法,效果就比较明显。

王端端:那当时你们都采取了哪些措施呢?

陈自力:这个案子涉及到很多部门,规划、建设、环保、行政执法,它又关系到了上百万群众的饮水安全,所以县政府非常重视。我们局是这样,接到检察建议书之后,马上重新立案调查,多次开会研究,重新作出处罚决定,就是责令开发商立即停止违法建设,对相关基坑恢复原状,并处罚款436.5万元。相关部门据我了解,都按照检察建议书的内容,采取了相关的整治措施,那么我们的相关办案人员,受到了约谈,其他部门的相关责任人员,也受到了追责处分。

王端端:我觉得通过(你们)这个例子,就可以很好地看出,检察公益诉讼制度,给维护公益方面带来的好处,实实在在的好处。那现在当政府部门再面对检察公益诉讼这样的情况,你们是一种什么样的态度呢?

陈自力:我们现在是这样认为,第一检察公益诉讼,它不是为难、刁难我们政府行政部门,它是帮助我们一起来破解难题,解决问题。第二就是检察公益诉讼,它能够促进我们政府行政部门,更加进一步地加强沟通、协调、合作,打破部门壁垒,形成工作的合力。第三它就是更有利于规范我们的行政执法行为,提高办案的质量。

王端端:好的,谢谢陈局长。通过双方当事人的阐述,我们能够感觉到在长沙腾飞岛这个案例当中,我们检察机关并不是说直接把政府告上了法庭,而是发送了检察建议。那么在现实的情况下,究竟是什么样的情况是进行发送检察建议,什么样情况又通过诉讼这样的方式来督促行政部门来处理公益问题呢?相关的情况我们今天也请到了最高人民检察院正在筹备中的公益诉讼厅的厅长胡卫列,请他来谈谈这个问题,胡厅长好。

胡卫列:按照(十八届)四中全会提出的方案,以及修法以后法律的相关规定,对于行政公益诉讼,所有的案件都需要先发出检察建议,然后不履职的再提起诉讼。设计行政诉讼的诉前检察建议,应当是基于我们国家检察机关法律监督权与行政机关行政执法权不同特点,而设计的一个非常高妙的一种制度设计。它体现了检察权对行政权的尊重,特别是对自(行)纠错的一种尊重,也有利于节约司法资源,发挥行政机关专业的特长,来提高诉讼效率。

配音:检察公益诉讼制度确立一年多时间,检察机关与行政机关密切合作,成效如何?

梁莉:五个小时之内,就把这个14年没有拆的违法建筑,进行了拆除,而且把周边15亩的非法养殖一并拆除。

回建:联合给我们开展集中的清理活动,沿桑干河再现了昔日的清澈。

配音:监督者与被监督者,起诉人与被告,双方能够合作共赢,背后的原因又是什么?

王轶:检察公益诉讼可以说打通了不同分工、不同实现方式的任督二脉。

周汉华:通过这个制度的设计,它就相当于产生了一个鲶鱼效应,搅动了一个我们传统上僵化、固化的格局。

配音:《法治中国说·大检察官说》——以公益的名义,正在播出。

王端端:今天节目现场我们还请到了湖北省黄石市检察院的检察长梁莉,我们也请她来谈一谈,当地检察机关和政府部门在公益诉讼当中是如何合作的。

梁莉:因为我们黄石是试点单位,所以我们的检察公益诉讼持续了三年,那么我的一个最深切的感受,就是行政机关对于检察公益诉讼的态度,从被动地应付转为支持,到主动地上门请求检察机关监督。因为行政机关意识到,检察公益诉讼可以形成执法的合力,促进解决执法的一些难题。那么比如说我们黄石有一个案例就非常典型,黄石有一个城中湖,它是省级风景区,这个湖也直通长江,这个磁湖边上有一处违法的建筑,持续了14年之久。那么当然没有拆的原因很多,涉及到区一级市一级,还有不同的行政机关,每个行政机关都说,以其他机关履职为前置的条件。那么这样的话,我们检察机关发现这个线索之后,初步地进行调查,那么市国土局的局长就主动到我们市检察院,请求检察机关对于有监管职责的行政机关同步监督。那么我们检察机关就把这个案件指定给我们下级检察院,这个下级检察院进行详细地调查以后,分别向市一级的4家行政单位,区一级的1家行政单位,发出了诉前检察建议。那么这5家就迅速召开了联席会议,召集了联合执法队150人,五个小时之内,就把这个14年没有拆的违法建筑进行了拆除,而且把周边15亩的非法养殖一并拆除。老百姓是拍手称快,行政机关也非常高兴。

王端端:我觉得这就像张检刚才您介绍的,它似乎就是一个能够撬动巨石的杠杆,这个制度,您看14年没有解决的问题,就是因为这个检察公益诉讼制度而得到了解决。

张雪樵:刚才讲到,检察建议发挥的作用效率高,然后问题都能解决,其实检察建议跟后面的提起诉讼是一个完整的一个整体。如果光提建议,如果没有后面的诉讼,那可能建议会打折扣,也可能没有做多大刚性。正因为先是设定了有诉讼的权力,然后我先来建议你,你先把这个事情解决,问题解决了(就)好了。但是如果没解决,等着你后面的是上法庭,还等着你的是判决,还等着你的是国家强制力的执行,还等着其他的在后面。所以一个制度,它的科学性是在于它的一个整体性、系统性和协同性。它不光是检察机关,绝对不是检察机关这一家做了那么多事情,不是。后面它有行政机关的觉悟的提高,有人民法院司法判决强制力在后面,再说大一点,是党的领导下,我们一府一委两院,整个国家公权力机构构成一个整体,在共同地治理社会、发挥合力。

王端端:确实是这样的,是最后发挥了合力。因为我们看到之前的担心并没有发生,我们的检察机关与行政部门,并没有(形成)对立的态势,而是形成合力共同解决公益问题。那我们也来听一听来自政府机关的嘉宾,他们怎么说。我们今天请来了河北省张家口市委书记回建,来给我们谈一谈这个问题。

回建:因为公益诉讼它不仅能维护国家利益、社会利益、公共利益,而且能促进法治政府和法治社会建设。我们有一个总的想法就是说,推进这项工作,一是责任担当,二是强化监督,三是铁面司法。(作为)市委来讲,在具体工作当中我们是四大班子一把手和五十多个市直部门一把手成立了一个领导小组,市委市政府也出台了加强检察公益诉讼的实施意见,市人大在行政执法管理当中,也明确了检察机关的职能,使公益诉讼能够有序地规范地展开。我们市检察院在这过程当中,对一些重大的问题,它能够提出司法的建议。你比如说我们有一个县,在桑干河上,叫涿鹿县。当时垃圾乱倒,县检察院就提出了(检察)建议,向县政府提的建议,这个时候我们市检察院及时地把这个建议就报到了市委,那么市委政府联合给我们开展集中的清理活动,沿桑干河再现了昔日的清澈。最关键刚才张检也讲到的问题,就是司法建议怎么落地,怎么执行,你光讲建议,最后它不整改,怠于整改,这个时候作为市委要追责,对按时(间)建议不能整改的真正地提起诉讼,我们市委市政府要求政府及相关部门的责任人,要出庭,以此来倒逼责任落实。

王端端:好,谢谢回书记介绍,我们也了解到我们张家口确实是拿出具体的措施,想了很多创新的办法。那么在检察公益诉讼的所有案例当中,环保确实占了相当大的一部分,那么这个制度对于环保问题的解决,对于绿水青山有什么样的促进作用呢?

别涛:检察机关参与环境的公益诉讼,我从环保行政部门角度来看,我想有这么几个关键词,这是我个人最近这几年的体会。第一它是必要的,第二它是有效的。为什么有效?是基于它是一支独立的力量,是一(个)外部的监督机制。为什么必要?刚才教授也谈到了,有种情况是“非不能也,实不欲也”,我认为行政机关它是有一定较强的能力的,但是如果没有足够的动力来推动它,它遇到了一定的阻碍和障碍的时候,困难的时候,它很可能就怠于履职。特别是刚才提到湖南的这个案子,是全球500(强)房地产开发的巨无霸,一个区县一级的,长沙县的环保局要跟它去做对抗,在我们的现实生活中,它的力量、资源可能县环保局是面临着实际的困难的。所以在这种情况下,检察院作为一支独立的法律监督机制(力量)从外部来监督。包括刚才黄石说的例子也是,检察院出面,先礼后兵,报送政府的部门,甚至报送市委政府协调推动,同时推动多个部门来相互履职,否则的话,咱们就是要法庭上见。所以我个人最近(从)工作经历我的观察来看,人民检察院参与包括生态环保领域里面的公益诉讼,它为我们环保的法律的实施提供了一(个)新的、独立的、独特的、有效的外部监督机制,所以我个人对它是非常看好,我也祝愿这个机制应该是行稳致远。作为环保的行政部门,我们应该还是利用好这个法律提供的新的武器和新的机制。

王端端:我想环保问题也是我们老百姓最能够摸得到、看得着的问题解决得到的效果。那么在检察公益诉讼当中,行政部门与检察机关应该是一种什么样的关系呢?我们也请张检跟我们来说一说您的观点。

张雪樵:从公益诉讼的定位来讲,我们首先是把它定位为公益之诉,公益是政府和检察机关共同维护的目标。第二是督促之诉,你说目标是一致的,但是大家两家看问题的角度是不一样的,程序上的利益是不一样的。如果实体利益完全不一致,比如说我们老百姓打官司,张三打李四,这个钱要么是你,要么是我,你怎么样调和,真金白银不会让步的,因为实体的利益是最基础的。正因为政府和我们检察院,保护公共利益的实体目标是一致的,所以我们通过督促,能够把问题解决,关键是刚才(生态环境部)的司长也讲了,行政机关本身认识到想做好这件事,有时候是要借这个力。解决那个草原的问题,它不是一家,要有四家,若放在平时,你推我我推你,推到猴年马月也不知,但是经过检察机关是谁有责任就找谁,四家有责任全部带上,这是一个新的工作机制产生的效果。另外一点我们把公益诉讼也定位为协同之诉,一个篱笆三个桩,三个桩各司其职,就会坚如磐石;如果少一个桩,就会风雨飘摇。所以政府与检察机关它的协同关系,也是公益诉讼当中一个十分鲜明的、明确的定位。

王端端:好,谢谢张检。通过检察公益诉讼这个制度,政府部门和检察机关形成合力,得到了双赢的结果,那么对于这一结果与当初设计的初衷,是不是完全一致的呢?

周汉华:公益诉讼制度有没有达到目标,我想从两个角度来看,一个是从效果。行政公益诉讼制度,是十八届四中全会提出来的,那么十八届四中全会里边,对于贯彻习近平总书记提出的,在每一个司法(案件)中都让老百姓感受到公平正义,而且特别强调执法为民,那么从今天张检、从地方和中央部委同志介绍的这些鲜活个案,这种实际效果来看,我想是完全达到了。应该说让我更加感觉到振奋的是,机制上发生了变化,就是通过这个制度的设计,它就相当于产生了一个鲶鱼效应,就是搅动了一个我们传统上甚至有一点僵化、固化的格局,比如说行政执法的力度不足,然后很多违法的现象放任没有人来负责,往往都是体制的问题存在,但是通过这种检察机关提起公益诉讼的这种新的机制的设计,整个就使传统体制就(被)撬动了,也像刚才主持人所说到的,它像一个杠杆,或者像一个支点一样,使我们在整个在国家治理体系和治理能力现代化上面,我觉得是迈出了很重要的一步,所以我说它应该说超出了包括我们这些研究者的最初的预期。

潘剑锋:我也觉得这样的一个目的,基本上或者说初步上是实现了。但是我们也要认识到,我们这项制度还是刚刚起步,其实还有很多问题,可以进一步值得我们思考。比如说就在行政诉讼领域,张检讲到这么一些例子,以及在实践中发生的这些提出检察建议的也好,提起行政诉讼的也好,一般来讲都属于不作为的行政机构,它是特别明确的,但是在社会现实中,有些可能发生了一些社会事件,但是到底是由什么样的一种行政机构主管?它不是很明确,那么关于这一类事件检察机关如何介入?以什么作为抓手?我觉得是值得思考的一个问题。

王端端:王教授呢?

王轶:西方有一句话是这么讲的,它说事实之一页,抵得上逻辑上之一卷。其实我们中国人就同样的意思,有一句更精炼的话,那就是事实胜于雄辩。检察公益诉讼可以说打通了不同分工、不同实现方式的任督二脉,能够让两种不同的方式、途径携起手来,共同地实现我们所追求的目标。

本期节目中,张雪樵大检察官和在场嘉宾,围绕生态环保这一检察公益诉讼的重点领域,就检察公益诉讼中检方与行政机关的关系等热门话题进行了深入探讨。随着检察公益诉讼制度影响的日益扩大,人民群众对它也提出了更多的希望和要求。那么,检察公益诉讼能够帮助老百姓解决哪些身边的实际困难?面对骚扰电话、垃圾短信等关系老百姓切身利益的热点、痛点问题,检察公益诉讼制度又会施展怎样的威力呢?《法治中国说·大检察官说》——以公益的名义下集,将继续为您呈现。

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