诉讼法再修订之际，以一名法官的视角看民事行政执行检察监督——
民行执行检察监督旨在支持、纠错与共进
●执行具有司法裁断性，毫无疑问应当属于检察机关的法律监督范围，这是合乎法理的。
●检察院对法院的执行监督不应被理解为监督与被监督的对抗关系，而是旨在支持、纠错与共进。
●检察机关对行政执行监督的缺位，影响非诉行政执行效果。
时下，我国民事诉讼法正在进行再修订，有关检察机关对民事执行进行监督的立法争论不断，不少专家学者认同对民事执行过程进行检察监督，以检察机关介入监督的立法实践，期望对于民事“执行难”、“执行乱”等问题有所帮助。实践中，有些地方检察机关已经开始尝试对民事执行给予监督，并取得了不错效果，急需在法典中取得直接的法律依据。笔者认为，深化对检察机关的执行监督立法与否涉及对执行权和检察监督权性质的认识，以及对非诉执行检察监督等重大问题的思考，才能厘清检察机关执行监督的立法理论。
一、从执行权的性质看检察机关对民行执行监督的必然性和可行性
论及民行执行检察监督，首先要明确执行权的性质，才能把握对之进行监督的正确路径，才能认识到执行检察监督的必要性。所谓执行，现代汉语词典中是这样解释的：执行是实施；实行（政策、法律、计划、命令、判决中规定的事项）。笔者认为，执行权是一种凭借自身的力量或权威、依照法定或既定指示进行执行活动的权力，存在依据法律（或判决）执行和依据行政命令（或政策）执行等区分，前者即通常所说的司法，后者即是一般意义上的行政执行。它是一定意义上的“普洛透斯似的脸”，是兼顾司法权和行政权双重属性的一种权力。浙江大学孙笑侠教授对司法权和行政权作过比较，认为司法权与行政权存在十个方面的不同。在十种差异中，司法权与行政权最本质的区别在于司法权具有被动性、中立性和公平优先性的特点；行政权具有主动性、倾向性和效率优先性的特点。执行权兼具司法权与行政权的双重属性，仔细探讨目前我国的民事行政诉讼相关法律规定可以作出上述论断。第一，我国《民事诉讼法》第二百零九条规定：“执行工作由执行员进行”，而历数包括行政诉讼法在内的有关执行程序的法律条文，作出执行裁定、决定和协助执行通知书的主体都是“人民法院”，而不是执行员。执行员只是负责执行具体的行政性（或者说是执行实施权）工作，而执行司法权（及执行裁定权、执行决定权）由人民法院依司法机关的职权作出。第二，民事诉讼法第二百零八条规定：执行过程中，案外人对执行标的提出异议的，执行员应当按照法定程序进行审查。理由不成立的，予以驳回；理由成立的，由院长批准中止执行。这里，执行员可以对案外人提出的执行标的异议进行审查，适用的显然是司法程序，这里的执行员是不是表述为“执行法官”更为妥当呢？接下来，理由成立的由院长批准中止执行，“批准”显然适用的又是行政程序。这里司法程序和行政程序的交织恰恰是执行权双重属性的体现。第三，执行得以具体实施的依据是执行裁定或执行决定。即使是在执行实施权体现得最为集中的民事诉讼法第二十二章“执行措施”部分，每一项具体执行行为的采取，也都应当先由人民法院作出裁定、决定，行使执行裁断权。因此，执行权的双重属性是一枚硬币的两面，彼此依存，共同达成执行目的。既然执行具有司法裁断性，毫无疑问应当属于检察机关的法律监督范围，检察机关对执行进行监督合乎法理。
另外，通过国外有关检察机关对执行进行检察监督的立法例，我们也可以看出其可行性。例如，法国新的《民事执行程序改革法》第十一条赋予了法国检察官保障判决与其他执行根据得到执行的使命。俄罗斯联邦１９９５年发布的《检察机关法》明确规定，监督俄罗斯联邦领域上现行法令执行是俄罗斯检察机关的任务，而检察长参加民事、行政和刑事诉讼案件的审理是保障检察机关履行这一使命的途径之一。
二、从检察机关刑罚执行监督看其对民行执行监督的同理性
刑事诉讼法第一百五十五条规定：人民法院在交付执行死刑前，应当通知同级人民检察院派员临场监督；该法第一百六十四条规定：人民检察院对刑事案件的判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正。笔者认为，之所以在刑事诉讼法中明确规定检察机关对刑罚执行进行监督，主要是因为刑罚执行事关被执行人人身自由甚至生命，而“社会秩序、公平和个人自由是法律制度的三个基本价值”。民事及行政执行虽然没有涉及到人的生命权，但同样与人的自由等人身权利息息相关，例如，对下列人员实行的拘留，被执行人以暴力、威胁或者其他方法阻碍司法工作人员执行职务、拒不履行人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，等等。所以，既然检察机关对刑罚的执行有进行法律监督以保障被执行人合法权益的必要，民事、行政执行应该也不例外。
另外，笔者注意到，２００６年３月１日起施行的治安管理处罚法第一百一十四条第二款规定：公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告；收到检举、控告的机关，应当依据职责及时处理。这种在组织法和行政程序法中明确针对执行的检察监督权的做法，为在诉讼法中确立包括裁断权在内的执行检察监督奠定了良好的基础。笔者认为，民行执行的检察监督也是民主国家法治进步的一个必然趋势。
三、从监督功能的重新定位看检察机关对民行执行监督的合理性
最高人民法院于１９９５年作出一项司法解释（法复１９９５５号）：“根据民事诉讼法的有关规定，人民法院为保证生效判决、裁定及其他法律文书的执行而在执行程序中作出的裁定，不属于抗诉的范围。”因此，人民检察院若针对人民法院在执行程序中作出的查封财产裁定提出抗诉，于法无据，难以监督。相反，民事诉讼法总则第十四条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”，而该规定作为民事诉讼法的一项基本原则，就应当贯穿于民事诉讼活动的始终。另外，王汉斌同志在《关于〈中华人民共和国民事诉讼法〉（试行）（修改草案）的说明》中提到：“执行是审判工作的一个十分重要的环节……”由此认为，执行是审判的一部分，检察机关的审判监督当然包括对于执行的监督。
目前的争论，似乎对执行的检察监督与否已经成为法院、检察院两家的利益之争。其实，我们从一个更高的层面——执行检察监督的功能来观察，法、检部门的宗旨都是一致的。笔者以为，王汉斌这句话的后半句“它（执行）关系到法律和人民法院的尊严，有效保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护正常的社会经济秩序”，恰恰是对执行检察监督功能的最好诠释。执行的目的和意义是检察机关的执行监督应当和法院促成既有效率、又公正的执行效果，而不是监督与被监督的被动对抗关系，后者只能是相互扯皮、难以共存。笔者认为，目前许多学者仍然从传统的检察机关执行监督权功能的认识角度出发，认为检察监督仅仅就是依法进行监察督促工作，以纠正被监督对象的错误为唯一目的，以检举核查为唯一工作手段，如此会给人一种居高临下的感觉，反而不利于构建监督者与被监督对象之间的和谐，造成恶性循环，极大地妨碍了执行检察监督工作的顺利进行。对此，有学者认为，完整、准确的检察监督包括三个方面的内容，即支持、纠错和共进。支持是检察监督的首要任务，即检察机关应积极支持被监督单位（主要是法院）的执行工作；其次是纠错，即对被监督单位的错误，作出合法、合情、合理的妥善处理；最后是共进，即与被监督单位在支持、纠错的基础上达成共识，共同推进执行工作，达成执行的目的和意义。
四、从非诉行政执行看检察机关对民行执行监督的必要性
司法程序中产生的执行程序多是诉讼执行，如三大诉讼的执行；而行政程序中产生的执行多是行政强制执行，如公安机关对行政相对人的违法行为依据合法行政程序作出处罚，在被处罚相对人不主动履行时，直接启动强制执行权。但是，执行权双重属性是一个复杂的“化学过程”。一旦行政主体通过具体行政行为给行政相对人设定了义务而自己又无权采取直接行政强制措施，行政相对人怠于履行或认为自己不应负担此项义务而拒绝履行时，行政主体只有通过申请法院强制执行，法院这种被动、中立作出裁判的行为显然又具有司法属性。前文的论述着重于民事、行政诉讼执行的检察监督，那么，非诉行政执行检察监督是否有必要呢？笔者试从以下三个角度对此问题进行阐述。
（一）非诉行政执行与行政强制执行之间存在法律空隙
非诉行政执行的概念前已说明，这里存在一个行政执行与行政强制执行相区别的问题。前者又可称为行政案件执行，是从诉讼法学角度界定的，后者则是从行政法学行政行为角度界定的。虽然两者是从不同角度界定的，但都是为实现某种法律义务并依一定程序实施的强制执行，而且有重合部分。例如，法律规定某些行政机关自己有强制执行权，但是没有规定可以申请法院执行，如果这些行政机关作出具体行政行为后由于各种各样的原因，没有申请法院强制执行，自己也没有执行，就形成了所谓的“执行真空”，我国现行法律尚没有明确规定任何机关对此进行监督。
（二）法院对非诉行政执行审查的形式化
按照我国行政诉讼法的宗旨，为保障相对人权利、监督行政机关依法行政之目的，在人民法院审理非诉行政案件的过程中有权进行合法性审查，这已经成为行政法学界的理论共识。但事实上，如何审查，并没有具体的规定。且法院有支持行政机关依法行政的思想或屈服于方方面面的压力。因此，法院对非诉申请的审查，只要不明显侵害被申请人的合法权益，如果有瑕疵责令补正，需补充材料的责令补充材料，难免会出现审查标准不够严格的情况。长此以往，法院行政庭及非诉行政案件的执行部门在一定意义上将沦为行政机关的执行部门。检察机关对于非诉行政案件实行监督，一方面可以规范法院的审查，另一方面可以对行政机关的行政行为起到约束作用，这对司法是种维护。
（三）非诉行政执行的立法目的
正如前文所述，非诉行政执行处于行政执行与行政强制执行的交集部分，如果将它划归为行政行为的范畴，由于我国目前司法实践尚未建立检察机关对行政行为一般意义上的监督机制，故而必然影响检察机关对非诉行政执行监督的法律效果。而如果将它完全归为司法行为的范畴，又与其行政行为的内容不符。
笔者以为，其实，我们可以撇开这一细节纠缠，从更高层次来思考这个问题：为什么一个没有强制执行权的行政机关作出的行政处理书面文件（如处罚决定书等）已经生效，还要在法院依法作出准予执行裁定书后才能进入具体的实施阶段？让法院对行政机关已经生效的具体行政行为书面文件进行审查的目的究竟何在？这种司法权的行政化倾向与司法实践中的具体做法，目的只有一个：对我国行政专断的强大力量运用司法的权威加以限制。这一点在涉及人民群众切身利益（如人身自由和重大财产处置）时表现得尤为明显。既然如此，检察机关对此类非诉行政执行进行监督就是其作为国家法律监督机关的应有之义。
（作者单位：上海市金山区人民法院）
链接：
最高人民检察院《人民检察院办理不起诉案件质量标准（试行）》第三条：
人民检察院对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，经检察委员会讨论决定，可以作出不起诉决定。
对符合上述条件，同时具有下列情形之一的，依法决定不起诉：
１．未成年犯罪嫌疑人、老年犯罪嫌疑人，主观恶性较小、社会危害不大的；
２．因亲友、邻里及同学同事之间纠纷引发的轻微犯罪中的犯罪嫌疑人，认罪悔过、赔礼道歉、积极赔偿损失并得到被害人谅解或者双方达成和解并切实履行，社会危害不大的；
３．初次实施轻微犯罪的犯罪嫌疑人，主观恶性较小的；
４．因生活无着偶然实施盗窃等轻微犯罪的犯罪嫌疑人，人身危险性不大的；
５．群体性事件引起的刑事犯罪中的犯罪嫌疑人，属于一般参与者的。
