加强内外部执法监督协作联动促进“五种情形”监督的构想

——首届“国家高级检察官论坛”论文

山东省安丘市人民检察院检察长　马言圣

　　随着人民监督员制度试点工作的深入开展，各地有效开展了“三类案件”的监督，但对“五种情形”的监督还相对薄弱。人民监督员制度的核心内容包括两个方面，一是“三类案件”的监督，二是“五种情形”的监督，前者已有了刚性监督程序，后者没有，但二者目标一致，都是为了从外部强化查办职务犯罪工作的监督，保障检察机关依法公正地行使检察权。因此，二者不可偏废，要在实践中进一步探索开展“五种情形”监督的具体方式和程序，全面推动人民监督员制度的规范化、法制化。

　　一、“五种情形”监督制度设计的重大意义

　　在人民监督员制度乃至司法改革的框架内审视“五种情形”监督，其制度价值主要体现在四个方面：
　　一是保障司法公正。检察机关作为法律监督机关，担负着对诉讼活动从立案到刑罚执行等各个环节的监督职责，特殊地位和职能决定了自身必须首先做到规范公正执法。近年来，检察机关探索建立了一整套规范检察队伍和业务工作的制度体系和监督制约机制，有力地促进了规范、公正、文明执法，但由于这些监督制约机制缺乏公开性和执行力，执法活动尤其是职务犯罪侦查活动中的违规搜查、扣押、冻结甚至刑讯逼供等侵犯当事人权益的问题仍时有发生，未能得到有效遏制。而实行人民监督员制度，开展“五种情形”监督，能够使社会公众更深入地了解检察工作，进一步强化对检察机关的监督，促进执法公正。
　　二是彰显程序正义。“三类案件”监督注重对实体处理和部门集体意志的监督，“五种情形”监督更关注对办案程序和个体执法活动的监督，二者结合起来就使对查办职务犯罪工作的监督更深入、更具现实性和全面性。
　　三是尊重和保障人权。“五种情形”监督的制度设计，主要在于防止检察机关“越位”而侵犯公民的合法权益，体现了尊重和保障人权的宪法精神，顺应了构建社会主义和谐社会的要求。
　　四是进一步深化检务公开。“五种情形”的监督从内容上来看无不与检察机关查办职务犯罪的执法标准和执法过程有关，最大限度地把检察机关的执法办案活动纳入到了社会公众的“动态”监督视野，深化和发展了检务公开。

　　二、加强内外部监督协作联动，促进“五种情形”监督开展的必要性

　　“五种情形”监督的内容包括职务犯罪的立案、侦查以及办案人员的违法违纪情形等，以上内容亦为检察机关内部执法监督的重点，要想实现内外部两种执法监督机制都有效作用于同一监督客体的目标，就必然要求两种监督机制的衔接。

　　（一）保障人民监督员知情权的必然要求。

　　检察人员查办职务犯罪案件的活动具有一定的隐蔽性，而有效掌握检察人员查办职务犯罪案件活动的情况就成为开展“五种情形”监督的关键。因此，提高人民监督员“发现”问题的能力，就必须拓展人民监督员的知情渠道，扩大知情范围。人民监督员知情权的保障不外乎外部与内部两种渠道，相比较而言，从检察机关内部获得有关信息更为直接、更具有针对性，能够大大提高监督的质量和效率。

　　（二）开展监督活动的客观需要。

　　人民监督员开展“五种情形”的监督，必然经过受理、办理、反馈以及复议、复查的程序，但因人民监督员提出的监督意见是一种“民意表达”，不具有法律效力，仅对检察机关正确处理案件具有重要的参考价值，监督意见最终发挥作用还要转化为诉讼程序内的监督，通过检察机关内部业已存在的监督程序的运作体现出监督效果。

　　（三）促进检察机关内部执法监督机制完善与落实的需要。

　　高检院印发的《进一步深化检察改革三年实施意见》指出，要建立以纠正违法办案、保证案件质量为中心的检务督察制度，对检察机关立案、侦查、审查逮捕、审查起诉、出庭公诉等各个环节进行跟踪监督，形成统一、全程、严密、高效的执法监督体系。在这一体系 的建立、完善过程中，人民监督员会利用自身来源于社会、密切联系群众的便利条件，及时发现应当立案而不立案、刑讯逼供、超期羁押、违法搜查、扣押等职务犯罪侦查活动中的违法行为，及时启动内部执法监督程序，并促进内部执法监督程序的完善与落实。

　　三、建立完善内外部监督协作联动制度，促进开展“五种情形”的监督。

　　为保障人民监督员的知情权，提高检察机关内部执法监督的透明度，全面促进规范执法、公正执法、文明执法，切实保障人权、防止办案问题的发生，人民监督员的外部监督与检察机关的内部监督可采取以下措施实现相互协作、支持，最大限度发挥两种监督的作用。

　　（一）建立“三类案件”监督信息双重报备制度。

　　在“三类案件”的监督中，各业务部门在将书面意见和相关材料移送人民监督员办公室的同时，报送纪检监察部门。经人民监督员监督后的案件最后处理决定，也要报送纪检监察部门备案，供开展执法监督活动参考。纪检监察部门在内部执法活动监督中形成的“一案三卡”、“三簿跟踪”等案件材料，属于人民监督员监督范围的，也要移送人民监督员办公室备案，供人民监督员开展监督活动参考。

 　　（二）建立举报线索查处通报制度。

　　对于“应当立案而不立案或不应当立案而立案”情形的监督，成立案件线索管理中心（可与举报中心合署办公），统一管理属本院管辖的报案、控告、举报、犯罪嫌疑人的自首以及侦查部门在查办案件过程中发现的案件线索、有关机关或部门移送检察机关审查是否立案的案件线索，以改变当前案件线索管理分散、重分流、轻反馈的不足，进一步加强对自侦案件立案工作的监督制约。
　　案件线索管理中心对受理的上述案件线索，报经检察长或检察委员会决定后，对案件线索进行分流初查。初查的部门要将初查情况，包括“拟立案和不立案”的意见，一并向案件线索管理中心报备管理。经批准存查和缓查的案件线索也要及时交案件线索管理中心登记管理。对迟报、漏报、虚报或隐匿案件线索的，严肃追究部门负责人和办案人员的责任。
　　案件线索管理中心经检察长批准可定期或不定期向人民监督员通报案件线索受理和查处情况，人民监督员应当保守案件秘密。人民监督员对检察机关的立案或不立案决定的有异议的，案件线索管理中心要负责向人民监督员说明情况，必要时，请办案人员当面汇报案件初查获取的证据和法律适用等情况。经检察长同意，人民监督员可以查阅相关办案资料。人民监督员仍有异议的，可以通过人民监督员办公室要求人民检察院复议或提请上一级人民检察院复查。

　　（三）建立检察人员违法违纪线索查处通报制度。

　　人民监督员受理的检察人员在办案中发生的徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情形的举报，可通过人民监督员办公室移交纪检监察部门处理，处理结果应当及时通过人民监督员办公室向人民监督员反馈。也可以由人民监督员办公室安排２名以上人民监督员进行调查了解，形成调查笔录，由２名以上人民监督员签字，存档备查。调查了解的材料和处理建议通过人民监督员办公室移交纪检监察部门，由其复核后，依法依纪作出处理，处理结果应当及时通过人民监督员办公室向人民监督员反馈。人民监督员对处理结果有异议的，可以通过人民监督员办公室要求人民检察院复议或提请上一级人民检察院复查。
　　人民监督员受理的超期羁押、违法搜查、扣押、冻结、应予刑事赔偿而不赔偿的控告、检举，可以通过人民监督员办公室移交纪检监察、控告申诉等有关部门处理，处理结果应当及时通过人民监督员办公室向人民监督员反馈。也可以由人民监督员办公室安排２名以上人民监督员进行调查了解，形成调查笔录，由２名以上人民监督员签字，存档备查。调查了解的材料和处理建议通过人民监督员办公室移交纪检监察等有关部门，由其复核后，依法依纪作出处理，处理结果应当及时通过人民监督员办公室向人民监督员反馈。人民监督员对处理结果有异议的，可以通过人民监督员办公室要求人民检察院复议或提请上一级人民检察院复查。
　　纪检监察部门自行受理的检察人员违法违纪情况举报，经调查，可能影响“三类案件”、“五种情形”监督案件正确处理的，应当及时向人民监督员办公室通报，由人民监督员讨论决定是否启动监督程序。

　　（四）建立联合执法检查制度。

　　检察机关的纪检监察部门可以联合人民监督员开展案件回访、扣押、冻结款物管理检查、超期羁押检查、执法作风检查等活动，增进人民监督员对检察机关执法活动的了解，扩大监督的知情渠道和范围。对于案件回访等联合执法检查活动的结果，应当由纪检监察人员和人民监督员共同签字，存档备查。
　　发现检察人员有违法违纪情形的，人民监督员可以单独提出处理的意见和建议报人民监督员办公室，移交纪检监察等有关部门处理，处理结果应当及时通过人民监督员办公室向人民监督员反馈。人民监督员对处理结果有异议的，可以通过人民监督员办公室要求人民检察院复议或提请上一级人民检察院复查。